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Revisión del 13:21 11 feb 2022
Estructura temática > Estructura territorial > Estructura económica > Hacienda Pública
Este subtema considera con cierto detalle la vertiente espacial de la recaudación tributaria del Estado y de sus tres principales fuentes: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y el Impuesto de Sociedades (IS). Estos tres instrumentos fiscales gravan, respectivamente, los ingresos de la ciudadanía, las transacciones comerciales de bienes y servicios y los beneficios generados por las personas jurídicas con ánimo de lucro. Su contribución al sostenimiento de las arcas públicas es fundamental para que el Estado, en sus distintos niveles territoriales, pueda ejercer su labor inversora y redistributiva. De ahí la relevancia del estudio de la contribución de las provincias españolas a ese esfuerzo común.
Como resulta comprensible, la cuantía de dicha recaudación tributaria muestra un comportamiento procíclico. Esto significa que el importe total recaudado evoluciona en el mismo sentido que el ciclo económico, incrementándose en las fases expansivas y contrayéndose en las recesivas. A lo largo del siglo XXI esta correspondencia entre recaudación y ciclo es muy nítida, como muestran los gráficos de Recaudación tributaria del Estado. La recaudación total aumenta de forma sostenida entre 2000 y 2007, para caer drásticamente con el comienzo de la crisis inmobiliario-financiera (2008-2009) y recuperarse después, lentamente, hasta 2014, fecha en la cual no se había alcanzado aún el volumen total recaudado en el año 2006. El impacto de la crisis sobre el tejido empresarial español queda claramente reflejado en el gráfico Ingresos tributarios (que representa el monto total mediante barras apiladas), puesto que la aportación relativa del IS sobre el total disminuye de forma apreciable desde 2008 y permanece más o menos estancado hasta el año 2014. No sucede lo mismo con el IRPF, que se reduce levemente desde 2008, y con los impuestos sobre el tabaco, el alcohol o los combustibles (Impuestos especiales), que muestran un comportamiento más inelástico respecto a la contracción económica registrada durante la crisis. El gráfico de Tasa de variación de la recaudación tributaria del Estado, que representa mediante líneas la tasa de variación interanual, atestigua que son los tributos ligados a la actividad de las empresas los más afectados por la gran recesión, con un descenso de hasta el 40% en la recaudación del IS entre 2007 y 2008, o del 30% en la recaudación del IVA entre 2008 y 2009. La escasa variación relativa de la recaudación de los citados impuestos especiales, sin embargo, demuestra que ciertos hábitos y patrones de consumo muy arraigados en la sociedad española apenas sufrieron alteraciones durante esta etapa adversa de pérdida de poder adquisitivo y destrucción de puestos de trabajo.
El desglose provincial de la recaudación tributaria representado en el mapa Recaudación tributaria del Estado calca el reparto geográfico de la población y de la actividad económica, como no puede ser de otra forma. En todo caso, hay que tener en cuenta que la liquidación del Impuesto de Sociedades se efectúa en la provincia donde radica la sede social de las empresas. El efecto directo de este imperativo legal no es otro que el aumento artificial de las cifras asociadas a este tributo en lugares como Madrid, Barcelona, Bizkaia, Valencia, Sevilla, A Coruña o Illes Balears, por lo menos. Una vez más, el peso de las provincias interiores, sobre todo de las más próximas a Madrid, es francamente limitado en este terreno. Los valores negativos que aparecen en Navarra y Álava deben atribuirse a las peculiares características de su régimen foral.
Según estipula la ley que lo regula, el Impuesto sobre el Valor Añadido es un tributo de naturaleza indirecta que recae sobre el consumo y grava las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por empresarios o profesionales, las adquisiciones intracomunitarias de bienes y las importaciones de bienes. El perfil de su tasa de variación (que se observa en el gráfico Ingresos tributarios por IVA) acusa la doble crisis sufrida por la economía española, desencadenada en primera instancia por el estallido de la burbuja inmobiliario-financiera (2008-2009), y agravada después por la aplicación de las políticas de austeridad y contracción presupuestaria en el sector público (2010-2011), con efectos drásticos sobre el volumen total del consumo interno a través de la reducción de la masa salarial y de la caída de la contratación pública. La distribución provincial del volumen recaudado en 2014 representada en el mapa Recaudación del Impuesto del Valor añadido manifiesta con mayor claridad el efecto sede en Madrid y Barcelona cuando se compara el mapa con el que representa la totalidad de la recaudación estatal, antes comentado.
El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se introdujo en España en la reforma tributaria de 1978 y constituye la representación más evidente y directa del mandato constitucional, que en su artículo 31 exige la contribución de toda la ciudadanía «... al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo, inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio». Se trata de un tributo de naturaleza personal y directa que grava la renta de las personas físicas conforme a principios de igualdad, generalidad y progresividad y se modula en función de las circunstancias personales y familiares de los contribuyentes (tamaño del hogar, personas mayores o menores a cargo del declarante…) y de la naturaleza de sus fuentes de ingresos (trabajo, capital, bienes inmuebles…). La renta objeto de gravamen está compuesta por la totalidad de los rendimientos, ganancias y pérdidas patrimoniales y las imputaciones de renta, con independencia del lugar donde se hayan producido y del lugar de residencia del pagador.
Como muestra el gráfico Ingresos tributarios del IRPF, que desglosa la procedencia de los tributos, las rentas del trabajo y de las actividades profesionales componen la inmensa mayoría del IRPF. En una perspectiva territorial, estas condiciones normativas implican que la distribución provincial de la recaudación por IRPF guarda relación no solamente con el total de los efectivos demográficos (particularmente con la localización de las personas empleadas por cuenta ajena), sino también con su nivel relativo de ingresos por habitante. Esa es la dimensión que intenta captar el mapa Recaudación del IRPF del año 2014, donde las provincias de Madrid, Barcelona y Cantabria se distinguen claramente de las demás en función del cociente de recaudación de IRPF por habitante, al situarse por encima de la barrera de los 1.500 euros. El segundo escalón corresponde a A Coruña, Bizkaia, Illes Balears, Sevilla, Toledo, Valencia, Valladolid y Zaragoza provincias que albergan las mayores ciudades o áreas urbanas del país, excepción hecha de las dos principales ya citadas, o se sitúan en su área de influencia más directa. Con todo, hay que hacer notar que estos cocientes están condicionados por la estructura demográfica de las provincias (porcentaje de población menor de 16 años y que no puede trabajar; porcentaje de población pensionista y jubilada con rentas, por lo general, inferiores) y también por su tasa de actividad y de ocupación, toda vez que las provincias con valores inferiores en ambas variables quedan, en principio, penalizadas en el cálculo de dicho cociente. Los valores sorprendentemente bajos de las provincias donde se abonan los salarios más altos de España, como son Gipuzkoa, Álava o Navarra, deben interpretarse por esta causa y su especial régimen fiscal.
En tercer lugar, el Impuesto de Sociedades no es otra cosa que el correlato del IRPF para el ámbito de las personas jurídicas con ánimo de lucro, igualmente obligadas por la Constitución a contribuir de manera efectiva y general al sostenimiento de los gastos públicos. Su evolución temporal reitera lo ya dicho sobre el IVA y la doble crisis, con el agravante de que la recaudación experimentó un segundo ciclo de contracción en los años 2013 y 2014. Cabría esperar, en comparación con la restante cartografía que compone ese tema, que Madrid y Barcelona destacaran sobre las demás provincias de manera más rotunda. No obstante, las grandes empresas que tienen su sede fiscal en estas dos extensas áreas metropolitanas se benefician de su tamaño, recursos e influencia para aprovechar al máximo la multitud de opciones de desgravación que contempla la complejísima normativa que regula este tributo. Esto tiene como resultado, como es conocido, un esfuerzo fiscal comparativamente inferior al que correspondería por su volumen de actividad y por los resultados teóricamente sujetos a gravamen. En conjunto, el mapa Recaudación del Impuesto de Sociedades presenta unos desequilibrios interprovinciales menos acusados que en los dos casos anteriores, aunque se reitera la aportación superior que las grandes áreas geoeconómicas españolas (Mediterráneo, eje del Ebro, Cantábrico, más los dos archipiélagos en este caso) efectúan al Tesoro Público en comparación con la España interior, sobre todo de la Meseta.
No puede concluirse este apartado sin poner de relieve que las evidencias aportadas sobre la desigual contribución de las provincias españolas a la financiación de los servicios públicos y al funcionamiento general de la Administración, sea esta nacional, autonómica, provincial o municipal, deben servir de punto de partida para el diseño consensuado de sistemas equitativos de financiación de las administraciones regionales y locales. Estos dos niveles político administrativos no solo disponen de un amplio abanico de competencias en servicios públicos básicos (educación, sanidad, medio ambiente) que deben ser adecuadamente financiadas, sino que su proximidad física al administrado les exige una ágil capacidad de respuesta a sus demandas. Ahora bien, esas diferencias en ningún caso pueden convertirse en un argumento para justificar actitudes y posturas insolidarias, puesto que los Estados democráticos de derecho como el español no están constituidos a partir de la mera agregación de territorios, sino que se fundamentan en la ciudadanía: son los ciudadanos quienes, a título individual, en función de su riqueza y con independencia de su lugar de residencia, deben pagar los impuestos, tributos y tasas estipulados por la ley, sin que quepa atribuir a los territorios la condición fiscal de entes sujetos a tributación o acreedores a un trato diferenciado, como sucedía durante el Antiguo Régimen.
Presupuestos de las comunidades autónomas
Según los expertos en ciencia política y de la administración, España es un país fuertemente descentralizado, pese a no constituir formalmente un Estado federal. El tránsito desde la centralización característica de la monarquía borbónica, primero, y de la posterior reorganización administrativa en provincias inspirada en los departamentos franceses (1833), hacia el modelo de comunidades autónomas consagrado en la Constitución de 1978, introdujo una escala intermedia entre el Gobierno de la nación y las entidades locales (municipios y provincias, básicamente) cuya relevancia política, económica, social y cultural está fuera de toda duda cuando se cumplen cuarenta años de régimen constitucional. La construcción normativa de una escala regional de acción pública, de debate político y de identificación ciudadana ha tenido lugar con enorme rapidez, máxime si se tiene en cuenta que en algunos casos la delimitación regional actual fue objeto de algunas controversias y discrepancias.
La documentación gráfica y cartográfica a la que acompaña este texto ilustra y justifica este fenómeno desde perspectivas complementarias. De entrada, se observa en el gráfico Evolución del gasto de las comunidades autónomas un crecimiento sostenido de los presupuestos autonómicos desde el año 2002 hasta 2010, propulsado por la bonanza económica, característica de ese período, y que se deja sentir con especial nitidez en los capítulos de gastos de personal y de gastos corrientes en bienes y servicios, mientras las transferencias corrientes muestran un comportamiento más estable. Desde 2010, la aplicación de medidas de austeridad para reducir el déficit público contrae ligeramente los presupuestos de las comunidades, que quedan más o menos estabilizados entre 2011 y 2014. En esta última fecha, el desglose del gasto autonómico que refleja el gráfico Gasto de las comunidades autónomas según política de gasto, demuestra claramente el significado de la acción de los gobiernos regionales. La mitad de dicho gasto se destina a dos de los servicios públicos más apreciados por la ciudadanía y que representan, probablemente, el núcleo de lo que se entiende por estado del bienestar: la sanidad y la educación universales y gratuitas. Aproximadamente, otra quinta parte se orienta a la promoción del desarrollo económico regional y las políticas de protección social. La cuantía en que estas dos últimas partidas de gasto se apoya en fondos procedentes de la Unión Europea (Fondo Europeo de Desarrollo Regional, Fondo Social Europeo) no aparece consignada en los datos, pero no debe ser ignorada, sobre todo en las comunidades autónomas con niveles inferiores de renta por habitante.
La crisis económica y la exigencia de reducir el déficit público en el ámbito regional explican la llamativa contracción, en todas las comunidades autónomas, del volumen de recursos disponibles para la prestación de servicios públicos y el cumplimiento de las restantes obligaciones de estas administraciones. Ante todo, es imprescindible resaltar que el servicio de la deuda pública incrementa de forma patente su peso en la estructura del gasto entre el año 2008, cuando era prácticamente inapreciable, y el año 2014. Esto sucede en todas las regiones, pero de manera muy acusada en la Comunitat Valenciana, Cataluña, Castilla-La Mancha y Madrid. Como es natural, la irrupción de esta cuantiosa partida en la composición del gasto, sumada a la reducción absoluta del mismo, deja un margen menor para las demás funciones asumidas por las autoridades regionales en España. La principal víctima de los llamados «recortes» parecen haber sido las que el mapa Gastos de las comunidades autónomas denomina: resto de funciones o políticas, por ejemplo la inversión en capital fijo (infraestructuras y equipamientos), que pierde en todos los casos su primacía cuantitativa en la distribución funcional del gasto en servicios públicos. Resulta en 2014 una distribución muy diferente a la de 2008, caracterizada por la relevancia de los gastos en sanidad y educación, que acumulan casi siempre una proporción superior al 50% del gasto total de cada comunidad autónoma, igual que en el agregado nacional. Solamente la muy endeudada Cataluña y la Comunidad Foral de Navarra, que disfruta de un sistema particular de financiación, se apartan de este patrón.
Por último, la representación del desglose de los recursos o ingresos de que dispone cada comunidad autónoma en el mapa Presupuestos consolidados de las comunidades autónomas muestra la diversidad regional de fórmulas concretas de financiación. La Constitución establece que tales recursos están formados por los impuestos total o parcialmente cedidos por el gobierno central (más los recargos que establezcan sobre los impuestos del Estado), la participación en los ingresos de este (contabilizada en el mapa como transferencias corrientes), sus propios impuestos y tasas, las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial para gastos de inversión y, finalmente, los rendimientos obtenidos gracias a su patrimonio, a lo que se suman las operaciones de crédito y la emisión de deuda.
El mapa refleja que la combinación de estas fuentes de ingresos es heterogénea. Las comunidades de régimen foral se nutren principalmente de los tributos que recaudan, directamente en el caso de Navarra, e indirectamente en el del País Vasco, cuyo presupuesto autonómico se nutre mayoritariamente de las transferencias recibidas desde las tres diputaciones forales, que son los órganos que gozan de la potestad de recaudar los tributos. Dentro de las comunidades de régimen común, debe destacarse la desigual contribución de los impuestos (directos, indirectos, más las tasas), a la financiación del presupuesto.
Deuda de entidades locales
En el organigrama de la Administración Pública española, se entienden por entidades locales las diputaciones provinciales, los consejos y cabildos insulares, los municipios y toda una serie de organizaciones que se sitúan entre estos últimos y la provincia (comarcas, mancomunidades, órganos de gestión metropolitana) o por debajo del primero (juntas vecinales, pedanías…). Constituyen el nivel administrativo más próximo a la ciudadanía puesto que se encargan de la administración y mantenimiento de una serie de servicios y equipamientos generales imprescindibles, como la distribución de agua, la gestión de los residuos, el viario local, el empadronamiento, la regulación de las actividades en el espacio público o la asistencia a grupos sociales en situación de exclusión social.
Durante la etapa de rápido crecimiento económico anterior a la crisis de 2008, la recaudación de los ayuntamientos se incrementó de forma notable gracias a los ingresos derivados de la concesión de licencias de obra. Esa mayor disponibilidad presupuestaria se tradujo, en demasiadas ocasiones, en un programa de inversiones municipales financiadas con préstamos cuya garantía radicaba en las previsiones de futuros ingresos derivados de la construcción de viviendas y, una vez ocupadas estas, del crecimiento esperado de la población residente y la consiguiente recaudación de mayores fondos asociados a las diferentes tasas y tributos que cobran los ayuntamientos.
El estallido de la burbuja inmobiliaria truncó estas expectativas en muchas localidades, generando un cuantioso endeudamiento de los ayuntamientos que se refleja con claridad en el gráfico Evolución de la deuda de las entidades locales. La deuda municipal por habitante aparece cartografiada en el mapa de igual título con datos del año 2014. Su interpretación requiere de una cierta cautela para evitar el efecto visual que se deriva de la muy distinta superficie de los municipios, y que desvía la mirada del observador hacia los municipios más extensos cuando estos presentan resultados elevados, como sucede en el interior de Murcia, Sevilla o Cádiz. Por el contrario, las áreas con municipios de pequeña extensión parecen globalmente menos endeudadas.
Con todo, el mapa muestra valores más elevados en municipios muy afectados por los excesos inmobiliarios, caso del sur de la Comunidad de Madrid, el Pirineo catalán y oscense, Mallorca, Fuerteventura y, sobre todo, el litoral andaluz. Al contrario, los municipios de Castilla y León, Extremadura, Galicia y la mayor parte de Asturias, Cantabria, y Castilla-La Mancha muestran unas finanzas municipales más saneadas, aunque esa cualidad deriva, principalmente, de su atonía demográfica (despoblación, envejecimiento).
En la página Libros Digitales del ANE puedes descargar la obra completa España en mapas. Una síntesis geográfica.
