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{{ANEEtiqueta|palabrasclave=sección de la Monografía covid-19, sección III, pandemia, covid19, áreas de salud, cohesión territorial, conferencias sectoriales, presupuestos de las comunidades autónomas, gasto sanitario, gasto social, ingreso mínimo vital, rentas mínimas autonómicas, renta activa de inserción|descripcion=Análisis de la gobernanza territorial a través de mapas, gráficos estadísticos y tablas del Atlas Nacional de España|url=valor}}{{ANEObra|Serie=Monografías del Atlas Nacional de España|Logo=[[Archivo:Logo_Monografía.jpg|left|50x50px|link=]]|Título=La pandemia COVID-19 en España|Subtítulo=Primera ola: de los primeros casos a finales de junio de 2020|Año=2021|Contenido=Nuevo contenido}}
{{ANENavegacionCapitulo (monografía COVID-19)|estructura temática=Estructura temática|seccion=[[Efectos sociales, económicos y ambientales|Efectos sociales, económicos y ambientales]]|capitulo=Gobernanza territorial}}
[[Archivo:Espana_Evolucion-del-numero-de-conferencias-de-presidentes_2004-2020_graficoestadistico_18522_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Gráfico estadístico: Evolución del número de conferencias de presidentes. 2004-2020. España. ]]España forma parte del grupo de las democracias liberales que cuenta con uno de los estados con mayor grado de descentralización política. Desde que culminó el proceso de transferencias a las comunidades autónomas mediante los pactos políticos de 1992, somos un Estado integrado por la Administración General del Estado, las comunidades autónomas y los gobiernos locales. Responde a un modelo en el que para hacer efectiva la combinación de ''autogobierno'' y ''gobierno compartido'', es necesario contar con mecanismos institucionales que faciliten dos principios fundamentales de la buena gobernanza territorial: ''coordinación'' y ''cooperación'' entre las partes que son Estado. Sin embargo, el balance que podemos hacer hasta ahora aconseja, en primer lugar, subrayar que hemos avanzado mucho en la parte de autogobierno y poco en la de gobierno compartido, los dos pilares fundamentales que dan significado al concepto genuino de ''foedus'' (pacto); y, en segundo lugar, afirmar que, aunque España sea uno de los estados más descentralizados de la Unión Europea (UE), ello no implica que no exista déficit de gobernanza territorial.
[[Archivo:Espana_Evolucion-del-numero-de-Conferencias-Sectoriales-de-Sanidad_2009-2020_graficoestadistico_18523_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Gráfico estadístico: Evolución del número de Conferencias Sectoriales de Sanidad. 2009-2020. España. ]]Este proceso de descentralización ha modificado la geografía del poder político, hasta el punto de que las comunidades autónomas tienen competencias exclusivas en ámbitos fundamentales, en especial en aquellas relacionadas con el estado de bienestar, si bien el Gobierno central es, a la vez, titular de otras y responsable de aspectos fundamentales para la formulación coherente de políticas públicas que garantizan la cohesión social y territorial.
Con ocasión de la pandemia global, el Estado autonómico se ha visto sometido a un test de estrés tan profundo y estructural como desconocido. Esta situación ha obligado a impulsar dispositivos institucionales de coordinación como la Conferencia de Presidentes y las Conferencias Sectoriales, que ya existían, pero que prácticamente permanecían en letargo desde su creación. El Real Decreto que reguló el nuevo estado de alarma y la orden del Ministerio de Sanidad ya incorporaban el concepto de “cogobernanza” y la coordinación del Gobierno con las comunidades para que el proceso de desescalada hacia la ''nueva normalidad'' se adecuase a las características de los distintos territorios.
[[Archivo:Espana_Evolucion-del-numero-de-Conferencias-Sectoriales-de-Servicios-Sociales_2009-2020_graficoestadistico_18524_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Gráfico estadístico: Evolución del número de Conferencias Sectoriales de Servicios Sociales. 2009-2020. España.]]Los gráficos de ''[[:Archivo:Espana_Evolucion-del-numero-de-conferencias-de-presidentes_2004-2020_graficoestadistico_18522_spa.jpg|Número de Conferencias de Presidentes]]'' y de ''[[:Archivo:Espana_Evolucion-del-numero-de-Conferencias-Sectoriales-de-Sanidad_2009-2020_graficoestadistico_18523_spa.jpg|Conferencias Sectoriales de Sanidad]]'' evidencian la escasa relevancia que ha tenido esta figura hasta el momento y resalta los déficits institucionales y de cultura política muy importantes. El hecho de que en unos meses se hayan producido más conferencias de presidentes que desde la creación de esta figura fundamental en fecha tan tardía como inexplicable (octubre de 2004), evidencia que durante décadas no ha tenido el protagonismo debido para garantizar una buena gobernanza; su funcionamiento está muy lejos del que sería adecuado; sus resultados han sido hasta ahora discretos y, los efectos de la polarización política, tan acusada en España, dificultan la posibilidad de tejer acuerdos que son urgentes. La mejor prueba de este déficit institucional es que la Conferencia de Presidentes dejó de convocarse en octubre de 2020, cuando debería haber seguido funcionando con la regularidad que obliga la situación excepcional. Afortunadamente, la Conferencia Sectorial de Sanidad ha seguido funcionando con regularidad, así como la Conferencia Sectorial de Servicios Sociales y otras muy importantes y han demostrado buenos resultados en materia de coordinación entre gobierno central y comunidades autónomas. Las iniciativas en materia de gobernanza multinivel durante todo el primer año de pandemia trascienden con mucho al número de conferencias celebradas y van más allá de las competencias de cada nivel de gobierno. En ocasiones, como en el resto de estados de la UE, se han evidenciado carencias, imprevisiones, contradicciones, desencuentros e incluso episodios de judicialización entre los responsables de los distintos gobiernos. La situación de emergencia lo explica en buena parte. Pero, en otras muchas, se han desplegado medidas muy importantes, ejemplo de buena gobernanza, por los cuatro niveles con competencias (Unión Europea, Gobierno central, comunidades autónomas y gobiernos locales) en áreas muy diversas, como salud, educación, servicios sociales, economía, hacienda o empleo, con el objetivo compartido de salvar vidas, reactivar la economía mediante planes de reconstrucción y recuperación (desde el programa ''Next-Generation'' hasta iniciativas locales), garantizar liquidez a empresas y familias con ayudas directas y atender las urgencias de los grupos de población más vulnerables afectados por la pandemia. [[Archivo:Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Áreas de salud de atención primaria. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.zip Datos]. ]]La gestión de la pandemia nos permite extraer hasta el momento algunas enseñanzas: a) ha puesto a prueba al Estado autonómico, que ha salido fortalecido, al utilizarse como nunca antes los instrumentos de gobernanza existentes. Se ha afianzado en el imaginario colectivo una España más policéntrica, más horizontal, más descentralizada y hemos visto a las partes que son Estado actuando como un Estado; b) como pone de relieve el mapa de ''[[:Archivo:Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.jpg|Áreas de Salud de Atención Primaria]]'', en cada comunidad autónoma existen distintas formas de organizar la prestación del servicio público en ejercicio de sus competencias exclusivas, lo cual es compatible con remitir información agregada por provincias al Gobierno central; c) ha servido para evidenciar los déficits de gobernanza multinivel y carencias en pilares fundamentales del estado de bienestar, pero se han ido resolviendo los graves problemas provocados por la pandemia COVID-19 y se ha aprendido colectivamente; d) se ha afianzado, entre una ciudadanía que está demostrando una actitud ejemplar, la importancia de los servicios públicos, pilar fundamental del estado de bienestar y responsabilidad fundamental de las CC.AA.; e) ha abierto una nueva etapa de diálogo en la construcción de acuerdos y alianzas estratégicas entre distintas CC.AA. para abordar problemas y retos comunes, que contienen un gran simbolismo político, porque se impulsan pensando en el conjunto del Estado; f) finalmente, ha quedado clara la agenda para el futuro inmediato: España debe mejorar sustancialmente la carencia de datos que la pandemia ha evidenciado, ha de revisarse y mejorar el sistema de financiación de nuestro estado de bienestar para garantizar la equidad territorial y equipararlo a la media de países de nuestro entorno, han de institucionalizarse el funcionamiento regular de la Conferencia de Presidentes y Conferencias Sectoriales y, por último, sería muy conveniente la creación de un Centro Estatal de Salud Pública.
{{ANETextoEpigrafe|epigrafe=Gasto de la administración regional}}
{{ANETextoEpigrafe|epigrafe=Ingreso mínimo vital, rentas mínimas y renta activa de inserción}}
[[Archivo:Espana_Beneficiarios--cuantia-y-gasto-medio-de-los-programas-de-rentas-minimas_2020_graficoestadistico_18566_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Gráfico estadístico: Beneficiarios, cuantía y gasto medio de los programas de rentas mínimas. 2020. España.]]España estaba entre los países de la UE con mayores niveles de desigualdad, pobreza y exclusión social antes de la pandemia. Distintos informes se hacían eco de una situación que es estructural: los indicadores apenas han registrado cambios significativos durante décadas, se agravó tras la Gran recesión de 2008 y las medidas de reducción de gasto social posteriores y se ha acentuado significativamente durante el primer año de pandemia. En 2019 más de 9 millones y medio de personas vivían en pobreza relativa y, de ellos, la mitad en pobreza severa, siendo España el cuarto país de la UE con mayor tasa de pobreza severa. Las características de un modelo productivo que favorece una “economía de bajos salarios”, de mercados de trabajo caracterizados por su elevada temporalidad y precariedad y la debilidad, mantenida en el tiempo, de determinadas políticas públicas, en especial las relacionadas con vivienda pública y de alquiler, ayuda a las familias y atención a grupos vulnerables, explican una situación que presenta, no obstante, diferencias regionales muy significativas. [[Archivo:Espana_Personas-beneficiarias-de-rentas-minimas_2020_mapa_18563_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Mapa: Personas beneficiarias de rentas mínimas. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-rentas-minimas_2020_mapa_18563_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-rentas-minimas_2020_mapa_18563_spa.zip Datos]. [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=s18563.s18563&t=A02&view=map10 Versión interactiva]. ]]El desempleo de larga duración en 2019 no se había reducido de forma significativa respecto a las elevadas cifras de 2013 (véase la información contenida en el tema ''[[:http://atlasnacional.ign.es/wane/Trabajo_(monograf%C3%ADa_COVID-19)|Trabajo]]''). Los niveles de exclusión social marcaban una clara diferencia entre los estados de bienestar del sur de la UE y los países centrales (Grecia, Italia y España ocupaban los últimos lugares en la Europa de los 15), y los niveles de exclusión moderada y severa en noviembre de 2019, indica Oxfam, eran superiores al 16% de la población en 11 de las 17 CC.AA. A ello hay que añadir, señala el INE, que a finales de 2019 España era el país con mayor tasa de abandono temprano de la formación de la UE (21,4%). En un contexto en el que la capacidad de transferencia de rentas a los grupos de población más vulnerables era en 2018, según indica la OCDE, de los más bajos de los países desarrollados. Una característica muy destacable en el caso español de lo que se denomina ''efecto Mateo''. [[Archivo:Espana_Cuantia-de-las-prestaciones-de-rentas-minimas_2020_mapa_18564_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Cuantía de las prestaciones de rentas mínimas. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Cuantia-de-las-prestaciones-de-rentas-minimas_2020_mapa_18564_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Cuantia-de-las-prestaciones-de-rentas-minimas_2020_mapa_18564_spa.zip Datos]. Versiones interactivas [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r13179.r13179&t=A02&view=map10 1] [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r13180.r13180&t=A02&view=map10 2]. ]][[Archivo:Espana_Inversion-en-programas-de-rentas-minimas_2020_mapa_18565_spa.jpg|right|thumb|300px|Mapa: Inversión en programas de rentas mínimas. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Inversion-en-programas-de-rentas-minimas_2020_mapa_18565_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Inversion-en-programas-de-rentas-minimas_2020_mapa_18565_spa.zip Datos]. [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r13181.r13181&i2=c13182.c13182&t=A02&t2=A03&view=map10 Versión interactiva]. ]]Los efectos sociales de la pandemia COVID-19 fueron visibles de forma casi inmediata. Pronto se pudo comprobar que las distintas políticas de inclusión existentes en las CC.AA., además de sus problemas de gestión, no bastaban para atender la situación excepcional que afectaba a familias y personas ante los efectos sociales de una pandemia global sin precedentes. La propia UE había señalado de forma reiterada que el impacto de las políticas de rentas mínimas impulsadas por las CC.AA., además de reflejar grandes disparidades entre ellas, apenas superaba el 20% de beneficiarios potenciales. En ese contexto, además de la aprobación del Fondo COVID-19 de 16.000 millones de euros antes citado, hay que situar dos iniciativas de protección social por parte del Gobierno central cuyo balance hasta el momento ofrece resultados distintos. Ambos ejemplos sirven para ilustrar tanto la necesidad de disponer de un buen modelo de gobernanza como la conveniencia de mejorarlo. La primera iniciativa, ejemplo de buena gobernanza, fue la puesta en marcha de los ERTE. La aprobación del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la COVID-19, así como Real Decreto-ley 18/2020, de 12 de mayo, de medidas sociales en defensa del empleo, tenían como objetivo minimizar los daños al tejido productivo y estabilizar el empleo. Han sido iniciativas muy positivas, fruto del diálogo social y en coordinación con las CC.AA., que han reducido incertidumbre a empresas y familias ante una situación de emergencia. En abril de 2020 más de 3,5 millones de trabajadores estaban protegidos por un ERTE y hacia finales de ese mismo año el número de personas incluidas todavía ascendía a casi 750.000 personas.
La otra gran iniciativa del Gobierno central ha sido el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, aprobado con amplio apoyo parlamentario y sin ningún voto en contra, por el que se establecía el Ingreso Mínimo Vital (IMV), pero, en este caso, los problemas de coordinación entre administraciones han dificultado su despliegue de forma muy significativa. Fue la respuesta del Gobierno central al problema estructural de pobreza existente en España y se concibió como mecanismo para favorecer la integración social. Su puesta en marcha fue acelerada para ayudar a cubrir las situaciones de vulnerabilidad causadas por la pandemia. Según las estimaciones gubernamentales, la nueva prestación podría alcanzar los 850.000 hogares beneficiarios, en los que vivirían más de 2,3 millones de personas, con especial incidencia en los hogares con niños. De hecho, de los 2,3 millones de potenciales beneficiarios, un 30% se estimaba que eran menores. También habría una incidencia mayor entre los hogares monoparentales, que supondría
el 16% de los beneficiarios. Dentro de ellos, casi un 90% estarían encabezados por una mujer. A juicio del Gobierno supondría la práctica erradicación de la pobreza extrema, que afectaría a unos 600.000 hogares y 1,6 millones de personas, la medida sería compatible con rentas salariales, incluía incentivos al empleo y establecía una amplia variedad de tipologías de hogar, cada uno con un nivel de renta garantizado que oscila entre los 5.538 y 12.184 euros anuales.
Finalmente, los mapas y gráficos referidos a la ''Renta Activa de Inserción (RAI)'' reflejan otro aspecto interesante. Se trata de una prestación no contributiva de 451 euros al mes para personas que han agotado la prestación por desempleo, no pueden acceder a otro subsidio y cuentan con dificultades para acceder a un trabajo. Esta prestación, además de los requisitos generales, se orienta a colectivos específicos especialmente vulnerables: desempleados de larga duración mayores de 45 años, mujeres víctimas de violencia de género, emigrantes retornados mayores de 45 años y personas desempleadas con discapacidad igual o superior al 33%. Refleja el estado de situación de lo que podríamos considerar la última red de seguridad que afecta a algo más de un 5% del total de parados con derecho a una prestación. La pandemia ha evidenciado que sigue quedando entre nosotros un significativo sector de población fuera de esta última red, un dato y un reto que no solo interpela a los poderes públicos sino al conjunto de la ciudadanía.{{ANEBibliografiaANEAutoria|TextoAutores=***Juan Romero González}}
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