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Las iniciativas en materia de gobernanza multinivel durante todo el primer año de pandemia trascienden con mucho al número de conferencias celebradas y van más allá de las competencias de cada nivel de gobierno. En ocasiones, como en el resto de estados de la UE, se han evidenciado carencias, imprevisiones, contradicciones, desencuentros e incluso episodios de judicialización entre los responsables de los distintos gobiernos. La situación de emergencia lo explica en buena parte. Pero, en otras muchas, se han desplegado medidas muy importantes, ejemplo de buena gobernanza, por los cuatro niveles con competencias (Unión Europea, Gobierno central, comunidades autónomas y gobiernos locales) en áreas muy diversas, como salud, educación, servicios sociales, economía, hacienda o empleo, con el objetivo compartido de salvar vidas, reactivar la economía mediante planes de reconstrucción y recuperación (desde el programa ''Next-Generation'' hasta iniciativas locales), garantizar liquidez a empresas y familias con ayudas directas y atender las urgencias de los grupos de población más vulnerables afectados por la pandemia.
[[Archivo:Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Áreas de salud de atención primaria. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.zip Datos]. ]]La gestión de la pandemia nos permite extraer hasta el momento algunas enseñanzas: a) ha puesto a prueba al Estado autonómico, que ha salido fortalecido, al utilizarse como nunca antes los instrumentos de gobernanza existentes. Se ha afianzado en el imaginario colectivo una España más policéntrica, más horizontal, más descentralizada y hemos visto a las partes que son Estado actuando como un Estado; b) como pone de relieve el mapa de ''[[:Archivo:Espana_Areas-de-salud-de-atencion-primaria_2020_mapa_17753_spa.jpg|Áreas de Salud de Atención Primaria]]'', en cada comunidad autónoma existen distintas formas de organizar la prestación del servicio público en ejercicio de sus competencias exclusivas, lo cual es compatible con remitir información agregada por provincias al Gobierno central; c) ha servido para evidenciar los déficits de gobernanza multinivel y carencias en pilares fundamentales del estado de bienestar, pero se han ido resolviendo los graves problemas provocados por la pandemia COVID-19 y se ha aprendido colectivamente; d) se ha afianzado , entre una ciudadanía que está demostrando una actitud ejemplar, la importancia de los servicios públicos, pilar fundamental del estado de bienestar y responsabilidad fundamental de las CC.AA.; e) ha abierto una nueva etapa de diálogo en la construcción de acuerdos y alianzas estratégicas entre distintas CC.AA. para abordar problemas y retos comunes, que contienen un gran simbolismo político, porque se impulsan pensando en el conjunto del Estado; f) finalmente, ha quedado clara la agenda para el futuro inmediato: España debe mejorar sustancialmente la carencia de datos que la pandemia ha evidenciado, ha de revisarse y mejorar el sistema de financiación de nuestro estado de bienestar para garantizar la equidad territorial y equipararlo a la media de países de nuestro entorno, han de institucionalizarse el funcionamiento regular de la Conferencia de Presidentes y Conferencias Sectoriales, y, por último, sería muy conveniente la creación de un Centro Estatal de Salud Pública.
{{ANETextoEpigrafe|epigrafe=Gasto de la administración regional}}
[[Archivo:Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-total-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18538_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Evolución del gasto per cápita total de la administración regional. 2012-2019. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-total-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18538_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-total-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18538_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENhttps://interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=c_193_t.c_193_t&s=2019&t=A02&view=map10 Versión interactiva]. ]]Las CC.AA. han tenido que hacer frente a la situación de grave emergencia social ocasionada por la pandemia en condiciones precarias. En primer lugar, porque el gasto social de España se situaba 4,5 puntos por debajo de la media de la UE; también se situaba en posición de desventaja en cuanto a gasto en salud pública. En segundo lugar, porque los niveles de pobreza y exclusión social ya estaban entre los más elevados de la UE. En tercer lugar, porque el gasto público en protección social de las administraciones territoriales, pese a que ha evolucionado de forma positiva en los últimos años, como puede verse en los cuadros y mapas, afrontaba el ''shock'' de la pandemia con un gasto público por habitante que no había recuperado los niveles anteriores a la recesión de 2008. Los recortes en materia de gasto público social fueron muy severos en los años posteriores a 2008 y la pandemia sorprendió al sistema público de salud, a los departamentos de servicios e inclusión social y a los servicios sociales de los gobiernos locales en condiciones muy precarias; por ejemplo, Amnistía Internacional indicaba que entre 2009 y 2018 el gasto sanitario público pasó de 70.672 millones de euros a 62.750 (un 11,21% menos), mientras aumentó la población mayor de 65 años. En cuarto lugar, porque el modelo español presenta grandes desigualdades de gasto entre CC.AA. en los principales servicios públicos sobre los que tienen competencias exclusivas. Estas diferencias entre las comunidades de régimen foral (País Vasco y Comunidad Foral de Navarra) y las de régimen común, así como entre estas últimas, que se puede apreciar en el mapa ''[[:Archivo:Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-total-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18538_spa.jpg|Evolución del gasto per cápita total de la administración regional]]'', no responden tanto a la posibilidad de establecer distintas prioridades de gasto, como al hecho de que los modelos de financiación autonómica no han sido capaces de garantizar el principio de equidad entre territorios para hacer frente a idénticas competencias. Desde esa asimetría crónica las CC.AA. hubieron de afrontar tan extraordinaria situación. La gestión sociosanitaria de la pandemia ha evidenciado, entre otras muchas cosas, esos desequilibrios y las dificultades para abordar los mismos problemas con muy distintos presupuestos. Por ello, es urgente acordar un nuevo sistema de financiación para dar respuesta a los problemas sociales y económicos que, posiblemente, se agravarán y prolongarán en el tiempo.<div><ul style="text-align: right; float:right; margin-left:0px; margin-right:0px">
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[[Archivo:Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-en-salud-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18539_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Mapa: Evolución del gasto per cápita en salud de la administración regional. 2012-2019. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-en-salud-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18539_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Evolucion-del-gasto-per-capita-en-salud-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18539_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENLACE Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=c_194_t.c_194_t&s=2019&t=A02&view=map10 Versión interactiva]. ]]
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[[Archivo:Espana_Evolucion-de-gasto-per-capita-en-proteccion-social-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18540_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Mapa: Evolución de gasto per cápita en protección social de la administración regional. 2012-2019. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Evolucion-de-gasto-per-capita-en-proteccion-social-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18540_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Evolucion-de-gasto-per-capita-en-proteccion-social-de-la-administracion-regional_2012-2019_mapa_18540_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENLACE Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=c_195_t.c_195_t&s=2019&t=A02&view=map10 Versión interactiva]. ]]
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</ul></div>La pandemia ha tensionado hasta límites desconocidos el sistema sanitario, el actual modelo de residencias, el sistema educativo y la red de servicios sociales. Las situaciones de emergencia atendidas por organizaciones de caridad, redes vecinales y por el tercer sector (véase el tema ''[[:http://atlasnacional.ign.es/wane/Acciones_solidarias|Acciones solidarias]]'') son buena muestra. Sin embargo, el esfuerzo realizado por el conjunto de las administraciones y muy especialmente por los servidores públicos de las áreas sociosanitarias y del sistema educativo, ha sido muy importante. El Gobierno central, mediante el uso de sus competencias y con la puesta en marcha de los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE) para garantizar seguridades básicas a trabajadores afectados por el confinamiento y cierre de empresas, ha contribuido de forma significativa, gracias a la aprobación en junio de un Fondo COVID-19 de 16.000 millones de euros para las CC.AA., destinado a financiar los gastos extraordinarios ocasionados por la pandemia. Se trata de un fondo no reembolsable, asignado al gasto sanitario (9.000 millones), gasto en educación (2.000 millones) y otros 5.000 millones relacionados con la merma de ingresos. Por su parte, las CC.AA., aun con las desigualdades de partida de financiación per cápita, han incrementado sus esfuerzos, así como sus presupuestos para el año siguiente, priorizando las tres grandes áreas sociales de las que son competentes: sanidad, servicios sociales y educación. Todo ello ha sido posible porque las nuevas reglas fiscales con las que la UE ha afrontado esta emergencia nada tienen que ver con la austeridad impuesta en la recesión de 2008.
[[Archivo:Espana_Beneficiarios--cuantia-y-gasto-medio-de-los-programas-de-rentas-minimas_2020_graficoestadistico_18566_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Gráfico estadístico: Beneficiarios, cuantía y gasto medio de los programas de rentas mínimas. 2020. España.]]España estaba entre los países de la UE con mayores niveles de desigualdad, pobreza y exclusión social antes de la pandemia. Distintos informes se hacían eco de una situación que es estructural: los indicadores apenas han registrado cambios significativos durante décadas, se agravó tras la Gran recesión de 2008 y las medidas de reducción de gasto social posteriores y se ha acentuado significativamente durante el primer año de pandemia. En 2019 más de 9 millones y medio de personas vivían en pobreza relativa y, de ellos, la mitad en pobreza severa, siendo España el cuarto país de la UE con mayor tasa de pobreza severa. Las características de un modelo productivo que favorece una “economía de bajos salarios”, de mercados de trabajo caracterizados por su elevada temporalidad y precariedad y la debilidad, mantenida en el tiempo, de determinadas políticas públicas, en especial las relacionadas con vivienda pública y de alquiler, ayuda a las familias y atención a grupos vulnerables, explican una situación que presenta, no obstante, diferencias regionales muy significativas.
[[Archivo:Espana_Personas-beneficiarias-de-rentas-minimas_2020_mapa_18563_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Mapa: Personas beneficiarias de rentas mínimas. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-rentas-minimas_2020_mapa_18563_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-rentas-minimas_2020_mapa_18563_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENLACE Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=s18563.s18563&t=A02&view=map10 Versión interactiva]. ]]El desempleo de larga duración en 2019 no se había reducido de forma significativa respecto a las elevadas cifras de 2013 (véase la información contenida en el tema ''[[:http://atlasnacional.ign.es/wane/Trabajo_(monograf%C3%ADa_COVID-19)|Trabajo]]''). Los niveles de exclusión social marcaban una clara diferencia entre los estados de bienestar del sur de la UE y los países centrales (Grecia, Italia y España ocupaban los últimos lugares en la Europa de los 15), y los niveles de exclusión moderada y severa en noviembre de 2019, indica Oxfam, eran superiores al 16% de la población en 11 de las 17 CC.AA. A ello hay que añadir, señala el INE, que a finales de 2019 España era el país con mayor tasa de abandono temprano de la formación de la UE (21,4%). En un contexto en el que la capacidad de transferencia de rentas a los grupos de población más vulnerables era en 2018, según indica la OCDE, de los más bajos de los países desarrollados. Una característica muy destacable en el caso español de lo que se denomina ''efecto Mateo''.
[[Archivo:Espana_Cuantia-de-las-prestaciones-de-rentas-minimas_2020_mapa_18564_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Cuantía de las prestaciones de rentas mínimas. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Cuantia-de-las-prestaciones-de-rentas-minimas_2020_mapa_18564_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Cuantia-de-las-prestaciones-de-rentas-minimas_2020_mapa_18564_spa.zip Datos]. Versiones interactivas [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENLACE Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r13179.r13179&t=A02&view=map10 1] [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r13180.r13180&t=A02&view=map10 2]. ]][[Archivo:Espana_Inversion-en-programas-de-rentas-minimas_2020_mapa_18565_spa.jpg|right|thumb|300px|Mapa: Inversión en programas de rentas mínimas. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Inversion-en-programas-de-rentas-minimas_2020_mapa_18565_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Inversion-en-programas-de-rentas-minimas_2020_mapa_18565_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r13181.r13181&i2=c13182.c13182&t=A02&t2=A03&view=map10 Versión interactiva]. ]]Los efectos sociales de la pandemia COVID-19 fueron visibles de forma casi inmediata. Pronto se pudo comprobar que las distintas políticas de inclusión existentes en las CC.AA., además de sus problemas de gestión, no bastaban para atender la situación excepcional que afectaba a familias y personas ante los efectos sociales de una pandemia global sin precedentes. La propia UE había señalado de forma reiterada que el impacto de las políticas de rentas mínimas impulsadas por las CC.AA., además de reflejar grandes disparidades entre ellas, apenas superaba el 20% de beneficiarios potenciales. En ese contexto, además de la aprobación del Fondo COVID-19 de 16.000 millones de euros antes citado, hay que situar dos iniciativas de protección social por parte del Gobierno central cuyo balance hasta el momento ofrece resultados distintos. Ambos ejemplos sirven para ilustrar tanto la necesidad de disponer de un buen modelo de gobernanza como la conveniencia de mejorarlo. La primera iniciativa, ejemplo de buena gobernanza, fue la puesta en marcha de los ERTE. La aprobación del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la COVID-19, así como Real Decreto-ley 18/2020, de 12 de mayo, de medidas sociales en defensa del empleo, tenían como objetivo minimizar los daños al tejido productivo y estabilizar el empleo. Han sido iniciativas muy positivas, fruto del diálogo social y en coordinación con las CC.AA., que han reducido incertidumbre a empresas y familias ante una situación de emergencia. En abril de 2020 más de 3,5 millones de trabajadores estaban protegidos por un ERTE y hacia finales de ese mismo año el número de personas incluidas todavía ascendía a casi 750.000 personas.
La otra gran iniciativa del Gobierno central ha sido el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, aprobado con amplio apoyo parlamentario y sin ningún voto en contra, por el que se establecía el Ingreso Mínimo Vital (IMV), pero, en este caso, los problemas de coordinación entre administraciones han dificultado su despliegue de forma muy significativa. Fue la respuesta del Gobierno central al problema estructural de pobreza existente en España y se concibió como mecanismo para favorecer la integración social. Su puesta en marcha fue acelerada para ayudar a cubrir las situaciones de vulnerabilidad causadas por la pandemia. Según las estimaciones gubernamentales, la nueva prestación podría alcanzar los 850.000 hogares beneficiarios, en los que vivirían más de 2,3 millones de personas, con especial incidencia en los hogares con niños. De hecho, de los 2,3 millones de potenciales beneficiarios, un 30% se estimaba que eran menores. También habría una incidencia mayor entre los hogares monoparentales, que supondría
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[[Archivo:Espana_Personas-beneficiarias-del-Ingreso-Minimo-Vital_2020-2021_mapa_18559_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Personas beneficiarias del Ingreso Mínimo Vital. 2020-2021. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-del-Ingreso-Minimo-Vital_2020-2021_mapa_18559_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-del-Ingreso-Minimo-Vital_2020-2021_mapa_18559_spa.zip Datos]. Versiones interactivas [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r_182_t.r_182_t&s=2021-03-31&t=A02&view=map9 1] [https://interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r_183_t.r_183_t&s=2021-03-31&t=A02&view=map9 Interactivo2]. ]]
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[[Archivo:Espana_Expedientes-de-Ingreso-Minimo-Vital-tramitados_2020-2021_mapa_18560_spa.jpg|left|thumb|none|300px|Mapa: Expedientes de Ingreso Mínimo Vital tramitados. 2020-2021. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Expedientes-de-Ingreso-Minimo-Vital-tramitados_2020-2021_mapa_18560_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Expedientes-de-Ingreso-Minimo-Vital-tramitados_2020-2021_mapa_18560_spa.zip Datos]. Versiones interactivas [https://interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r_184_t.r_184_t&s=20202021-1203-0131&t=A02&view=map9 Interactivo1] [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r_185_t.r_185_t&s=2021-03-31&t=A02&view=map9 2] [//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=r_186_t.r_186_t&s=2021-03-31&t=A02&view=map9 3].]]
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[[Archivo:Espana_Personas-beneficiarias-de-la-Renta-Activa-de-Insercion-segun-edad_2020_mapa_18567_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Mapa: Personas beneficiarias de la Renta Activa de Inserción según edad. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-la-Renta-Activa-de-Insercion-segun-edad_2020_mapa_18567_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-la-Renta-Activa-de-Insercion-segun-edad_2020_mapa_18567_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENLACE Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=s18567.s18567&t=A02&view=map9 Versión interactiva]. ]]
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[[Archivo:Espana_Personas-beneficiarias-de-la-Renta-Activa-de-Insercion-segun-sexo_2020_mapa_18568_spa.jpg|right|thumb|none|300px|Mapa: Personas beneficiarias de la Renta Activa de Inserción según sexo. 2020. España. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-la-Renta-Activa-de-Insercion-segun-sexo_2020_mapa_18568_spa.pdf PDF]. [//centrodedescargas.cnig.es/CentroDescargas/busquedaRedirigida.do?ruta=PUBLICACION_CNIG_DATOS_VARIOS/aneTematico/Espana_Personas-beneficiarias-de-la-Renta-Activa-de-Insercion-segun-sexo_2020_mapa_18568_spa.zip Datos]. [SUSTITUIR_POR_URL_GEOCLIP_O_BORRAR_ENLACE Interactivo//interactivo-atlasnacional.ign.es/index.php#c=indicator&i=s18568.s18568&t=A02&view=map9 Versión interactiva].]]
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