Cambios

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Los problemas de gobernanza territorial constituyen el reto más importante para el Estado español en la actualidad. La Constitución española de 1978 (en adelante CE) establecía un singular modelo de Estado que no tiene equivalente; tan abierto y complejo que no puede considerarse una fórmula técnica definitiva. De hecho, y esta es una cuestión trascendental, no se trata de un modelo acabado sino en definición y construcción permanente. Este hecho, junto a una coordinación interinstitucional poco funcional, ha sido causa de contradicciones, cuando no conflictos, entre administraciones; y no sólo, aunque también, en lo relativo al modelo territorial. De hecho no existe organismo o mecanismo explícito que de forma rutinaria promueva la coherencia y la coordinación entre las distintas políticas territoriales autonómicas. Esta es una función que correspondería al Senado, en tanto que Cámara de representación territorial cuya reforma, para avanzar justo en esta dirección, ya se planteó a mediados de la década de los noventa. Función finalmente circunscrita a una de sus comisiones internas en la actual XII Legislatura, a la Comisión General de las Comunidades Autónomas.

Los gobiernos necesitan estructuras territoriales para poder aplicar sus políticas y gestionarlas a través del aparato del Estado: las administraciones públicas. La CE consagró la Organización Territorial del Estado (título VIII) vigente hasta nuestros días sirviendo de marco para el Estado de las autonomías o Estado autonómico. Se trata de un Estado unitario, pero ha llegado a tener un funcionamiento similar al de los estados federales, organizado en tres niveles político-administrativos principales para los que se garantiza la autonomía en el gobierno de sus intereses. Según la distribución de competencias que la propia CE establece: la Administración General del Estado (AGE), el nivel regional (las comunidades autónomas –CC.AA.–) y el nivel local, que incluye las provincias, municipios, islas, pequeñas entidades inframunicipales tales como caseríos, parroquias, aldeas, concejos, pedanías, etc., así como otras entidades superiores al municipio como las comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.

Los EA establecieron la estructura político-administrativa con que cuentan las CC.AA.; se trata de lo que se denomina «regiones constitucionales». Desde su aprobación, todas disponen de capacidad de autogobierno: ejecutiva (el gobierno autonómico) y legislativa (los parlamentos autonómicos). De ahí el calificativo de «Estado compuesto» con el que el Tribunal Constitucional (TC) define el modelo español. Como la AGE, también el nivel autonómico de gobierno está dotado de instituciones parlamentarias y de competencias y poderes amparados constitucionalmente, posteriormente regulados por los EA. En caso de existir conflictos competenciales con la AGE, el TC es el encargado de dirimirlos. Así pues, el ejercicio de las competencias autonómicas por parte de las CC.AA. no está sometido a control político, aunque sí al control de constitucionalidad por parte del TC en caso de conflicto.

Progresivamente, todas las CC.AA. irán accediendo a las mismas atribuciones competenciales; una condición que el legislador entenderá previa para poder definir y acordar los sucesivos marcos plurianuales de financiación autonómica. Las CC.AA. que accedieron por la vía del art. 143 CE habían asumido en 1998 casi las mismas competencias principales que las que lo hicieron por el art. 151. En 1992, la aprobación de la Ley Orgánica de Transferencia de Competencias intentó igualar las diferencias cualitativas en la asunción de las competencias más importantes entre las CC.AA. El proceso uniformador, que pactaron los dos grandes partidos que se han venido alternando en el gobierno de España desde 1982, se cerraba con los acuerdos del sistema de financiación autonómica aprobados a partir de 2002. Mediante el mismo se obligaba a todas las CC.AA. a asumir las competencias de educación (desaparecía «el territorio MEC») y sanidad (desaparecía «el territorio INSALUD»).

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Respecto de las provincias, habiéndose configurado hace casi dos siglos, está en debate su funcionalidad y utilidad real para dar respuesta a las necesidades actuales. Sin embargo siguen siendo la base para el cálculo de escaños en cada elección y sus órganos de gobierno cuentan con competencias y recursos (aunque limitados y cedidos por otras administraciones) mediante los que desarrollan acciones, especialmente en los pequeños municipios. El gobierno y la administración autónoma de las provincias están encomendados a diputaciones provinciales u otras corporaciones de carácter representativo (art. 141.2 CE). En los archipiélagos, las islas tendrán su administración propia en forma de cabildos o consejos (art. 141.4). También se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia (art. 141.3) dentro del territorio de cada CC.AA. De acuerdo con el art. 152.3, los respectivos EA, mediante la agrupación de municipios limítrofes, podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica. El Libro blanco para la reforma del gobierno local de 2005 del Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) distinguía entre agrupaciones y asociaciones de municipios. Las primeras derivan de la potestad de las CC.AA. (caso de las comarcas y entidades metropolitanas), las segundas de la autoorganización intermunicipal (mediante convenios interadministrativos, entidades de cooperación intermunicipal o la cooperación informal). Las segundas son las más frecuentes, y de entre ellas las mancomunidades.

La comarca tiene una vocación territorial que la distingue de otras formas de intermunicipalidad más funcionales. Implican una redistribución competencial entre administraciones (municipios y provincias) tal y como reconocía la STC 214/1989. De acuerdo con el art. 42 LBRL, las CC.AA. podrán crear comarcas u otras entidades que agrupen a varios municipios. La creación de una comarca también puede ser iniciativa de los municipios afectados y no se podrá crear si se oponen expresamente dos quintas partes de estos y representan más de la mitad del censo. Según el art. 43.4 LBRL, la creación de comarcas no puede implicar que los municipios pierdan las competencias propias y los servicios mínimos de los arts. 25 y 26. Las comarcas sólo cuentan con un carácter administrativo legalmente reconocido en Cataluña, el País Vasco, donde quedan asociadas a derechos forales, como en el caso de Navarra con sus merindades, en la comarca de El Bierzo (constituida en 1991) en Castilla y León y, más recientemente, en Aragón, gracias a su Ley de Comarcalización (Decreto Legislativo 1/2006). Galicia, Principado de Asturias y Andalucía cuentan con comarcas funcionales para la territorialización de los servicios autonómicos; en otras CC.AA. se producen mapas de áreas funcionales para cada política sectorial.

Como se decía, son las mancomunidades la forma más típica de intermunicipalidad. Es la fórmula mediante la que los municipios se asocian de manera voluntaria (entre administraciones iguales, a diferencia de los consorcios) para poder llegar a prestar determinados servicios y hacerlo de forma más eficiente, persiguiendo lograr economías de escala y la articulación de un determinado territorio. Cuentan con personalidad y capacidad jurídicas para cumplir sus fines específicos de acuerdo con sus estatutos. Se regulan por el art. 44 de la LBRL, que reconoce el derecho de los municipios «a asociarse con otros en mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia». El tipo de servicios es muy variado y equilibrado en importancia (si acaso destacan las infraestructuras y equipamientos y el medio ambiente). Una misma mancomunidad suele prestar varios servicios y un mismo municipio pertenecer a varias de ellas, hasta seis en algunos casos, lo que parece poco sostenible desde el punto de vista de la gestión municipal. Su orientación es más funcional (múltiples funciones) que de organización territorial, lo que las diferencia de la vocación histórica de las comarcas (o las merindades en el caso de Navarra). Las mancomunidades han acabado asumiendo algunas de sus posibles funciones.

Mención especial merecen, por su renovada actualidad, las áreas y consorcios metropolitanos. Figuras asociadas a los planes urbanísticos de las grandes ciudades desde la década de los cuarenta, recobraron actualidad con la llegada de la democracia. Las regula el art. 43 LBRL, que las define como entidades locales «integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras». Se crean por ley autonómica de acuerdo con los EA, aunque se requiere audiencia previa de la AGE y de los ayuntamientos y diputaciones afectados. Esta ley establecerá los servicios que debe prestar, sus órganos de gobierno y el régimen económico y de funcionamiento, con el límite de deber garantizar la representación, participación y justa distribución de cargas entre todos los municipios implicados. Como en el caso de las comarcas también pueden presentar una doble naturaleza: un nuevo gobierno local o un ente local con unas funciones específicas para cuyo cumplimiento tienen claramente delimitadas sus potestades. Se trata entonces de áreas metropolitanas especializadas, monofuncionales, unas estructuras sectoriales de colaboración en un espacio metropolitano.

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'''Castilla y León'''<br />

1. El Bierzo <br /><br />

8. Caudal<br /><br />

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'''Galicia'''<br />

1. Fisterra<br />

17. Barbanza<br />

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18. Sar<br />

19. Santiago<br />

35. Morrazo<br />

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36. Pontevedra<br />

37. Carballiño<br />

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|titulo=Comarcas zonas nordeste

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5. Tudela<br />

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|titulo=Comarcas zona sur

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[[Categoría:Estructura territorial]]