Políticas territoriales y ordenación del territorio

España en mapas. Una síntesis geográfica

Compendios del Atlas Nacional de España.

Estructura temática > Estructura territorial > Articulación territorial > Políticas territoriales y ordenación del territorio

La ordenación del territorio (OT), como política pública comporta tomar decisiones por parte de los responsables políticos sobre los modelos de intervención que resultan esenciales para articular y cohesionar los territorios. En el Estado autonómico coexisten distintas instancias con poder político propio cuya relación no es completamente jerárquica en todos los planos ni su posición constitucionalmente equiparada. La Administración General del Estado, en su condición de garante del funcionamiento unitario del sistema, además de disfrutar de preeminencia y jerarquía en el plano jurídico, también lo hace en el de algunas políticas. Se reserva la competencia de las grandes políticas sectoriales y conserva una gran capacidad de actuación en la regulación de los derechos fundamentales de la ciudadanía a través de las leyes orgánicas. Por su parte, las CC.AA. poseen competencias exclusivas en materias como servicios sociales, agricultura o industria, al tiempo que pueden desarrollar la legislación básica de la AGE en otras materias como economía, medio ambiente o educación.

En lo que respecta a las competencias de OT y urbanismo, corresponden a las CC.AA. Estas se reservan con carácter exclusivo la potestad legislativa, reglamentaria y ejecutiva sobre ellas, aunque en el caso de los usos del suelo, como recurso de interés general, en virtud de los títulos competenciales del art. 149.1 de la CE, la AGE ha aprobado la legislación básica. Esta ha sido constantemente recurrida ante el Tribunal Constitucional (TC) hasta la fecha por parte de las CC.AA. al considerar que se invaden sus competencias, lo que ha obligado al alto Tribunal a pronunciarse sobre las leyes del suelo de 1992 (que daría lugar a la bien conocida STC 61/1997 que significó la aparición de muchas leyes urbanísticas autonómicas y que la AGE no pueda redactar por propia iniciativa un plan nacional de OT), de 1997 y de 2007.

Además de esta exclusividad autonómica, la CE también consagró la OT como una materia distinta y diferenciada de cualquier otra, pero sin llegar a asignarle explícitamente un contenido concreto. La OT afecta a, y está afectada por, múltiples instancias y materias de la gestión pública. La cooperación entre estas no siempre se resuelve de manera favorable, lo que acaba debilitando las posibilidades de alcanzar un desarrollo territorial sostenible de conjunto. Las iniciativas, en este sentido, parecen venir más por la vía de políticas como la económica y la del medio ambiente, para las que sí existe una clara y completa distribución de responsabilidades desde el nivel europeo hasta la local. Con todo, la experiencia hasta la fecha viene a reproducir el mismo resultado en todas ellas: una coordinación insuficiente que debería procurar la OT, verdadera política transversal o crisol de las políticas, como una de sus funciones al estilo de Francia y Alemania.

Las CC.AA. han asumido por completo las competencias de OT y se han ido dotando de una legislación territorial propia. Sin embargo, no todas han aprobado los instrumentos de planificación territorial previstos en sus propias leyes. Algunas todavía carecen de un instrumento de planificación de escala regional y de un modelo territorial definido más de 30 años después de sus primeros estatutos. Tras sus sucesivas reformas, la consideración de la política de OT por parte de las CC.AA. es, en general, amplia e integradora, y se la relaciona con otras materias afines como: el medio ambiente, que ha ido cobrando mayor relevancia con referencias expresas al concepto de desarrollo sostenible y, en menor grado, a la protección del paisaje, la localización de las infraestructuras y equipamientos, la organización y estructura del sistema de asentamientos y el equilibrio territorial; una interpretación de la OT que se acerca a los planteamientos más ambiciosos de coordinación de las políticas y de corrección de los desequilibrios territoriales que en 1983 recogía la Carta de Torremolinos de la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenación del Territorio (CEMAT). Sin embargo, en la práctica se acaba correspondiendo básicamente con una planificación física de usos del suelo en los ámbitos regional y subregional destinada a controlar el desarrollo urbanístico, de competencia municipal.

Texto: Joaquín Farinós Dasí. Véase la lista de participantes

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Planes de ordenación regionales y subregionales

Mapa de planes subregionales. 1991-2017. España. PDF. Datos

Pese al mantenimiento de algunos elementos comunes derivados de la tradición urbanística preconstitucional, la OT muestra una imagen segmentada en el territorio español. Lo demuestra la diversidad de instrumentos de planificación aprobados (de denominación variable aunque respondan a la misma naturaleza) y su ubicación en el organigrama de las administraciones regionales ,cambiante además en el tiempo.

El principal instrumento de planificación y coordinación de la política territorial en España lo constituyen los planes territoriales regionales y subregionales. Existen grandes diferencias en lo que se refiere a su carácter director o más estratégico y el alcance de sus determinaciones. Los planes regionales presentan una naturaleza de directrices o estrategias más que de verdadero plan director, que acaba por trasladarse, en el mejor de los casos, al nivel subregional con instrumentos de carácter más normativo. Formulan entonces normas de aplicación directa, con el fin de poder regular cuestiones esenciales (calificaciones del suelo, trazados de infraestructuras, regímenes de protección y restricciones de uso…), topándose con las competencias del urbanismo municipal.

Los planes regionales de OT aparecen en todas las leyes autonómicas, aunque en algunas de ellas aún no hayan sido aprobados. Constituyen el marco de referencia para el resto de planes, así como para las actividades socioeconómicas. Al nivel subregional, primero fueron los planes directores de áreas homogéneas (de ámbito comarcal, mancomunal, metropolitano, interprovincial…), cuyo enfoque también ha variado de más vinculante a más estratégico. En ocasiones, se llegan a desarrollar unos planes de segundo nivel subregional en espacios más concretos, orientados específicamente a la ordenación urbanística supramunicipal (como en Cataluña, País Vasco y, más recientemente, en la Comunitat Valenciana).

En la mayoría de las CC.AA., como instrumentos de ordenación subregional, coexisten los planes territoriales de carácter integral con los de carácter sectorial. Predominan ampliamente los segundos, dándose el mejor equilibrio entre ambos en Andalucía y el País Vasco. Además, las leyes autonómicas contemplan otros instrumentos y procedimientos para la intervención sectorial (planes y proyectos) de clara incidencia territorial, sean de carácter medioambiental, rural o turístico. Se trata de una planificación que ha adquirido gran importancia y no es infrecuente que se utilice como sustitutiva de los planes territoriales subregionales por su mayor legitimación social y operatividad. Valga recordar la situación creada con la Ley 6/1998 sobre régimen del suelo y valoraciones, por la que la OT quedaba en la práctica reducida a la figura de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), como verdaderos planes de OT para los espacios naturales protegidos.

Volviendo a la escala regional, se han aprobado directrices, estrategias o planes de OT en 11 de las 17 CC.AA. Predominan en las de la mitad norte, junto a los dos archipiélagos, la Comunitat Valenciana y Andalucía. En el caso de las islas, se presta especial atención a la conservación del paisaje, la protección del suelo rústico y la búsqueda de una oferta turística de calidad. Tras Asturias, las primeras en aprobarlos fueron Cataluña y el País Vasco (en revisión). También cuentan con instrumentos regionales Galicia, Aragón y Navarra, cuya Estrategia Territorial de 2005 es la primera aplicación en España de un instrumento no normativo de OT. Se apoya en el documento de la Estrategia Territorial Europea (1999), que también ha influido en la formulación de otros instrumentos regionales, como la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (2011) y otros pendientes de aprobación como los de Castilla-La Mancha y La Rioja (o el de Aragón, que camina hacia una segunda generación de planes en esa dirección más estratégica). Cantabria y Extremadura están preparando sus directrices; en el caso de Cantabria, está prevista su presentación a finales de 2017. Por su lado, Castilla y León se dotó de sus Directrices Esenciales de OT en 2008. Únicamente Madrid y Murcia prescinden de ellos.

Mapa de superficie regulada por planes subregionales. 1991-2017. España. PDF. Datos Interactivo.

Gráfico estadístico de superficie regulada por planes subregionales. 1991-2017. España.

Mención especial merecen los instrumentos de ordenación del litoral. Algunas CC.AA. los consideran de carácter regional, al afectar a la totalidad de un espacio con particularidades específicas que recorre toda la fachada litoral de su territorio (Andalucía). Otras los han tramitado como planes de escala intermedia, subregional, con la lógica de que comprenden un territorio inferior al de la comunidad autónoma (Galicia, Asturias, Cantabria y Murcia). En otros casos, se han tramitado como instrumentos de carácter sectorial, entendiendo que se trata de espacios con una problemática específica, fundamentalmente urbanística e infraestructural (Cataluña, País Vasco o el pendiente de aprobar en la Comunitat Valenciana).

En cuanto a los planes subregionales de carácter integral, han experimentado un importante impulso en los últimos quince años. El grueso de instrumentos se concentra entre 2003-2011. Coincide la primera parte de este periodo con el momento álgido de la OT en Europa y con las reformas de las leyes de OT de algunas CC.AA.; la segunda con el inicio de la crisis asociada al estallido de la burbuja inmobiliaria, del mal urbanismo. En esta escala resultan habituales los planes de ordenación de áreas funcionales y metropolitanas (fundamentalmente en el País Vasco y Andalucía) y los de espacios de fuerte componente rural o natural (en La Rioja, Aragón, Cataluña y Andalucía). Castilla y León, por su parte, utiliza la provincia como ámbito de ordenación subregional, aunque tampoco renuncia a la realización de planes que afectan a territorios de extensión inferior a la provincial (especialmente las áreas urbanas, como la de Valladolid y Segovia).

Aunque sí en su mayor parte, no todos están definitivamente aprobados. Se concentran preferentemente en seis CC.AA.: País Vasco, Navarra, Cataluña, Andalucía y las comunidades insulares. En ellas se concentran 51 de los 67 planes subregionales en vigor (el 76%). Contrasta con su escaso, incluso nulo, desarrollo en otras CC.AA., donde no se han iniciado trabajos para la redacción de ningún plan de esta naturaleza (caso de Galicia o Madrid). Como se aprecia en el mapa, gran parte del territorio español no cuenta con este tipo de instrumentos (alrededor del 65,9% de la superficie y la mitad de la población). Cabe explicarlo no tanto por su conflictiva relación con el urbanismo municipal (que sí acaba siendo el medio), sino más bien por el modelo de crecimiento económico predominante en España y la forma en que se apropian y distribuyen las plusvalías asociadas a la reclasificación de los usos del suelo (las causas). Con todo, se ha producido un incontestable avance de la OT en España. Más claramente con los instrumentos regionales, pero también en los más difíciles subregionales, que ya alcanzan el 31,1% del territorio español y el 49% de la población, frente a los respectivos 12% y 19% de 2009 y los todavía más modestos 7% y 15% de 2005.

Texto: Joaquín Farinós Dasí, José Antonio Aldrey Vázquez, Berezi Elorrieta Sanz, María José García Jiménez, Daniel del Río Franqueira. Véase la lista de participantes

Para saber más

Instrumentos regionales y subregionales de OT

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Planes sectoriales

La mayor frecuencia de los planes sectoriales responde a que permiten desarrollar las actuaciones más rápidamente, aunque suelan carecer de una visión integral. No es inusual, además, que esta planificación sectorial se materialice en forma de actuaciones muy puntuales sobre el territorio en forma de múltiples proyectos (como en Canarias, Galicia y Navarra). En este tipo de instrumentos, Andalucía resulta un caso único, dado que la planificación sectorial no forma parte de la batería de instrumentos de la OT (que queda circunscrita a los instrumentos subregionales de carácter integral) y actúa de manera complementaria pero separada del propio departamento de OT.

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  Mapa de planes sectoriales según estado del plan. 1992-2016. España. PDF Datos Interactivo
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  Mapa de planes sectoriales. Actividades económicas. 1992-2016. España. PDF. Datos
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  Mapa de planes sectoriales. Infraestructura económica. 1992-2016. España. PDF. Datos
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  Mapa de planes sectoriales. Infraestructura social. 1992-2016. España. PDF. Datos
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  Mapa de planes sectoriales. Medioambientales. 1992-2016. España. PDF. Datos
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  Mapa de planes sectoriales. Residenciales. 1992-2016. España. PDF. Datos

Gráfico estadístico de superficie regulada por planes sectoriales. 1992-2016. España.

La planificación territorial de carácter sectorial viene resultando pieza clave de la OT en España; de hecho, en comunidades como Madrid tiene mayor jerarquía que la de carácter integral. Se ocupa de aspectos concretos del sistema territorial tales como la infraestructura de apoyo a la actividad económica (abastecimiento, transporte y telecomunicaciones, riesgos), los equipamientos sociales, las actividades económicas (industria, comercio, turismo, minería), las medioambientales (vías verdes, hidrografía, litoral, espacios naturales y patrimonio) o la vivienda (rehabilitación y de nueva construcción) y trata de hacerlo, al menos sobre el papel, desde una base territorial. Es decir, actúa sinérgicamente y en coordinación con el resto de instrumentos de la OT, con distintas formas de relación entre ellos. Viene a ser el marco de referencia para el desarrollo de las actuaciones y objetivos (temáticos o sectoriales) de los que se ocupa, coordinando la disciplina urbanística con la OT en dichos temas a una escala supralocal. Los planes sectoriales se llevan a cabo en un área y plazo temporal definido, mediante una programación que evita la necesidad de otro planeamiento derivado posterior. Las infraestructuras para el desarrollo de las actividades económicas y el medio ambiente son las cuestiones predominantes, tanto en frecuencia como en cobertura territorial, como muestran el gráfico y la serie de mapas.

Desde una comparativa regional, el desarrollo de planificación sectorial resulta más relevante en CC.AA. con mayor tradición autonomista y aquellas con un mayor arraigo de prácticas de OT. Es el caso del País Vasco y de Cataluña, las dos con un sistema de planificación territorial jerárquico con estructura piramidal cerrada (también presente en Castilla y León y Andalucía). No sólo cuentan con un mayor número de planes aprobados de forma definitiva, sino que sus competencias y objetivos son más amplios y diversos. En la situación opuesta se encuentran aquellas CC.AA. con un sistema de planificación de tipo reticular (sin clara jerarquía), en las que la planificación sectorial tiene menor aplicabilidad directa, quedando los planes sectoriales como instrumentos de marcado carácter estratégico a desarrollar con posterioridad mediante otros instrumentos (Principado de Asturias, Castilla-La Mancha, Región de Murcia y la Rioja). A medio camino, las CC.AA. con un sistema piramidal abierto (Aragón, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Extremadura, Galicia, Comunidad de Madrid, Comunitat Valenciana y, hasta cierto punto, la Comunidad Foral de Navarra), donde en cada región encontramos un número de instrumentos sectoriales variable (aprobados en su amplia mayoría) con temáticas ajustadas a las peculiaridades de cada contexto.

Texto: Joaquín Farinós Dasí, Enrique Peiró Sánchez-Manjavacas. Véase la lista de participantes

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Planificación de espacios naturales

Mapa de planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). 1977-2016. España. PDF. Datos Interactivo.

Gráfico estadístico de planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). Superficie afectada. 1977-2016. España.

Gráfico estadístico de planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). Superficie afectada. 1977-2016. España.

Mapa de planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). 1977-2016. España. PDF Datos Interactivo

Gráfico estadístico de planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Superficie afectada. 1977-2016. España.

Gráfico estadístico de planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Superficie afectada. 1977-2016. España.

Algunas políticas sectoriales ejercen una fuerte influencia sobre la ordenación y articulación territorial, entre las cuales podemos citar la política rural, la turística, la de medio ambiente, la de infraestructuras o la política económica y regional. La situación actual refleja la mayor preocupación por la protección del medio natural. El 28% de la superficie española son espacios naturales protegidos (ENP) bajo diferentes figuras. Se han superado los enfoques originales de protección de principios del siglo XX, que la hacían recaer únicamente sobre grandes espacios con notables componentes y procesos ecológicos que reclamaban protección. Han surgido nuevas figuras de protección para espacios de menor escala, que se ajustan mejor a sus particulares características y necesidades. También se supera el enfoque de protección museística para dar paso a una conservación que busca la integración de los espacios naturales en el modelo territorial general, bajo el principio de un desarrollo (territorial) sostenible.

Las figuras de protección se acompañan de los necesarios instrumentos de ordenación y de gestión. En el primer caso, deben citarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), que en Cataluña conservan su anterior denominación de planes especiales, se han desarrollado no solo para los espacios naturales protegidos que dicta la norma estatal (parques naturales y parques nacionales), sino también para otras tres figuras de protección de origen autonómico: los parajes naturales (caso de Andalucía, Illes Balears, Comunitat Valenciana y Cataluña, también Castilla-La Mancha, aunque no los haya desarrollado), los parques regionales (en Castilla y León, Comunidad de Madrid y Región de Murcia) y los espacios naturales de interés local (Castilla y León). En suma, un 9,78% del territorio español se encuentra bajo la afección, al menos, de un PORN. La situación regional es diversa, también por el propio tamaño y presencia de espacios naturales protegidos declarados, en algunas CC.AA. con un importante peso de su superficie afectada. Es el caso de Canarias y Principado de Asturias, con más del 40% y 30% respectivamente, de Andalucía, Illes Balears, País Vasco y Aragón, todas ellas entre el 10% y 20%.

Atendiendo esta vez a su número, destaca su presencia en el centro y sudoeste de Andalucía, en Murcia, la provincia de Valencia y la parte central de Castilla-La Mancha, áreas donde son frecuentes los solapamientos entre ellos. Esto se produce porque su ámbito de influencia va más allá de la propia delimitación de cada espacio natural. En los PORN también se recogen e integran los aspectos y dinámicas de los territorios colindantes a los límites de dichos espacios, con lo que la planificación ambiental acaba por verse ampliada; tanto respecto de su área de acción, no sólo la estrictamente protegida, como de las problemáticas a tratar. La planificación ambiental se acerca así a una OT de carácter integral que contempla la interrelación de las dinámicas naturales y las antrópicas que coexisten sobre un mismo espacio. Los PORN son verdaderos planes de OT para los espacios naturales protegidos.

En cuanto a los instrumentos de gestión, son los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) los que detallan de forma programada las actuaciones que pueden llevarse a cabo en los límites del ENP y, en algunos casos, su área de influencia más inmediata (exista PORN previo o no, en cuyo caso lo sustituyen como instrumentos más concretos y aplicados).

Los PRUG constituyen reglamentos revisables cada cuatro a seis años según las CC.AA., que exponen los objetivos, directrices y normas que deben regir los posibles usos del área protegida. Según aclara la STC 194/2004, corresponde a las CC.AA. la declaración y la determinación de la fórmula de gestión de los ENP en su ámbito territorial, y también en las aguas marinas, cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el terrestre objeto de protección. Algunas CC.AA. han desarrollado otras figuras de gestión para las figuras de protección a las que la normativa estatal no obliga a desarrollar un PRUG (los parques y reservas naturales). Sin embargo, son los instrumentos administrativos de referencia para la gestión de áreas protegidas que prevalecen sobre el planeamiento urbanístico y resultan especialmente indicados para coordinar actuaciones concretas, involucrando a la población local. En este último sentido, y a efectos de evaluación ambiental estratégica, los PRUG son considerados planes territoriales y urbanísticos, en tanto que muchos de ellos plantean la zonificación del interior de los ENP y sus áreas circundantes (art. 30.6 de la Ley 42/2007).

Texto: Joaquín Farinós Dasí, Enrique Peiró Sánchez-Manjavacas. Véase la lista de participantes

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Programas de desarrollo rural

Gráfico estadístico de programas de desarrollo rural. 1991-2013. España.

Junto a los espacios naturales, y muchos casos en estrecha relación con ellos, son otros dos los tipos de áreas que han merecido una atención y tratamiento desde el punto de vista de la planificación de su desarrollo territorial: los rurales y los turísticos. La Constitución de 1978 dedica el art. 130 del Título VII a la agricultura, prestando especial atención a la agricultura de montaña (art. 130.2). De acuerdo con la STC 45/1991, las zonas de agricultura de montaña resultan ámbitos territoriales para los que hay que desarrollar una actividad de planificación y programación económica (como los programas de ordenación y promoción de recursos agrarios de montaña) de forma coordinada, dado el amplio inventario de materias a tratar: medio ambiente, ordenación territorial, obras públicas, agricultura, montes y aprovechamiento forestal, ganadería, turismo, etc. Se trata de un claro ejemplo de concurrencia competencial entre la AGE y las CC.AA., en la que también pueden participar otros niveles concernidos, como las entidades y actores locales. Representa la base para los programas de desarrollo rural de 1991-1998 que se crearon bajo claro influjo europeo.

La reforma de la Política Agrícola Común (PAC) de 1998 añadiría de forma explícita el desarrollo rural sostenible a la tradicional política de precios y de mantenimiento de rentas que había guiado su acción hasta entonces. Algo sobre lo que se venía ensayando desde la iniciativa comunitaria LEADER, que hacía bandera de la coordinación interadministrativa e intersectorial y de la participación de las redes de actores locales a través de los Grupos de Acción Local (GAL). Su misma filosofía la recogían los PRODER (que financiaba directamente el ministerio del ramo en aquellos territorios españoles donde no se aplicaban los fondos comunitarios y proyectos LEADER) y los AGADER (en Galicia).

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  Mapa de programas de desarrollo rural. 1991-1999. España. PDF. Datos
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  Mapa de programas de desarrollo rural. 2000-2006. España. PDF. Datos
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  Mapa de programas de desarrollo rural. 2007-2013. España. PDF. Datos

La posterior reforma de la PAC de 2003 reforzaría la dimensión medioambiental y la protección del medio agrario, reconociendo el importante papel que los agricultores juegan en el mantenimiento de espacios naturales y el medio ambiente, reivindicando la multifuncionalidad de la actividad agraria. Un argumento que más tarde también se aplicará a la conservación y mantenimiento del paisaje y a la hora de potenciar los servicios ecológicos que los espacios rurales prestan al mundo urbano (caso de las agriculturas periurbanas y de la infraestructura verde). Dos años más tarde, el Reglamento del Consejo Europeo (CE) nº 1698/2005, a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), marcaba las directrices estratégicas relativas al desarrollo rural para el periodo 2007-2013 con cuatro ejes de actuación: 1) aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal: 2) mejora del medio ambiente y del entorno rural; 3) calidad de vida en las zonas rurales y diversificación rural; 4) eje LEADER, en el que se incluyen medidas como: estrategias de desarrollo local, cooperación, adquisición de competencias y promoción del territorio, siempre con un enfoque ascendente y participativo.

Gráfico estadístico de distribución de la inversión del plan LEADER eje 4. 2007-2013. España.

En los veintiséis años de funcionamiento del programa LEADER, con cuatro periodos de programación completados hasta la fecha, ha experimentado diversas modificaciones en lo referente a las zonas beneficiarias, el origen y cantidad de los fondos y los criterios o enfoques del programa (sectorial o territorial, de desarrollo económico, actores productivos o nuevas formas de gobernanza). Con todo, y tal y como puede observarse en la información gráfica, los programas de desarrollo rural son, en la actualidad, el instrumento más profuso y con mayor cobertura territorial de los que se tratan en esta sección, con más de 7.000 municipios implicados y una más equilibrada cooperación público-privada que se mantiene a lo largo del tiempo. Existe, además, un claro paralelismo entre estos programas y las estrategias de desarrollo local (planes estratégicos integrales de desarrollo local) que propicia la nueva política de cohesión del actual periodo de programación 2014-2020.

Mapa de inversiones del plan LEADER eje 4. 2007-2013. España. PDF. Datos Interactivo.

En España la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de Desarrollo Sostenible en el Medio Rural contemplaba apoyar las acciones y medidas de desarrollo rural sostenible, fueran de iniciativa propia o de la UE. Como instrumento preveía unas «directrices estratégicas territoriales de ordenación rural» mediante las que, según las recomendaciones facilitadas desde el Ministerio, cada comunidad determinaba sus propias estrategias en función de los planes de zona rural de su territorio. En total se prepararon 143 proyectos de plan: 11 en Andalucía, 33 en Aragón, 2 en el Principado de Asturias, 3 en Illes Balears, 7 en Canarias, 3 en Cantabria, 28 en Castilla y León, 13 en Castilla-La Mancha, 4 en Cataluña, 15 en la Comunitat Valenciana, 12 en Extremadura, 2 en la Región de Murcia, 4 en la Comunidad Foral de Navarra, 3 en el País Vasco y 3 en La Rioja. Sin embargo, únicamente seis CC.AA. han finalizado sus planes de zona (Aragón, Asturias, Castilla y León, Navarra, Galicia y La Rioja) y solo en las dos últimas se han podido firmar los convenios al haber cumplido con los objetivos de déficit. Desde 2012 no se ha realizado ningún plan de zona adicional.

De nuevo se trata de instrumentos cercanos a la OT, como los PORN, esta vez con un enfoque más estratégico que combina lo físico-natural con un mayor peso de lo económico y social. Este enfoque multisectorial está presente en el inventario de medidas que contempla dicha ley: medidas de diversificación económica, de fomento del empleo, mejora de infraestructuras, servicios públicos y equipamientos (con especial atención al transporte público, abastecimiento energético y tratamiento de residuos), promoción de las energías renovables y de las nuevas tecnologías de la información y comunicación, ahorro y buen uso del agua, servicios educativos, sanitarios y de atención a las personas dependientes, integración social de inmigrantes, acceso a la vivienda y recuperación del patrimonio arquitectónico rural.

Texto: Joaquín Farinós Dasí, Jaime Escribano Pizarro. Véase la lista de participantes

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Planes turísticos

Mapa de planes turísticos. 1993-2014. España. PDF. Datos

Gráfico estadístico de distribución de los planes turísticos. 1993-2014. España.

Gráfico estadístico de distribución de los planes turísticos. 1993-2014. España.

Mapa de inversiones realizadas en planes turísticos. 1993-2014. España. PDF Datos Interactivo

El enfoque territorial también se encuentra en los instrumentos desarrollados para los espacios turísticos. Como instrumentos para el ámbito español resultan bien conocidos los Planes de Excelencia (PDE) y los Planes de Dinamización Turística (PDT), después Planes de Dinamización del Producto Turístico (PDTP), que permitían acordar entre las distintas administraciones del Estado estrategias turísticas destinadas a mejorar la oferta del sector. Tienen antecedentes como los Planes de Ordenación de la Oferta Turística de 1974, que pretendían racionalizar la expansión del espacio residencial turístico (que favoreció la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico Nacional de 1963 –LCZITN–) y mejorar las dotaciones en infraestructuras y equipamientos. Se trataba de integrar sus propuestas en los posibles Planes Directores Territoriales de Coordinación, Planes Generales de Ordenación Urbana y Planes Parciales que preveía la Ley de Suelo de 1976. Sin embargo, la tentativa de una política de planificación turística territorial integrada fracasaría por la inexistencia de una coordinación interministerial suficiente.

En 1991 se deroga la LCZITN y en 1992 se aprueba el Plan Macro de Competitividad del Turismo en España (Plan Futures I: 1992-1995), el primer paso para definir una estrategia turística nacional concertada entre la AGE y las CC.AA. En él se proponían cinco líneas de actuación, de entre las que a los efectos de este tema interesa destacar la quinta: el Plan de Excelencia Turística (PET), que englobaba acciones para la conservación del medio ambiente y del entorno urbano. Fueron aprobados 13 PET, con un presupuesto total de 44,4 millones de euros, la mayor parte de ellos en el litoral, sobre todo del Mediterráneo. El siguiente Plan Futures II (1996-1999) primará la calidad y la sostenibilidad con el objetivo de hacer más competitivos los destinos turísticos. Sus líneas estratégicas de intervención fueron la continuación de los PET para mejorar la oferta de los destinos maduros, especialmente los tradicionales de sol y playa, y los Planes de Dinamización Turística (PDT) para destinos emergentes de gran potencial y atractivo, para los que se diseñan proyectos basados en criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental. Se aprobaron un total de 37 planes, de los cuales 22 correspondían a PET y 15 a PDT. La inversión global dedicada fue de 82,87 millones de euros. En 1999 se aprobaba el Plan Integral de Calidad del Turismo Español (PICTE), adaptado a los programas e iniciativas de la UE para el periodo 2000-2006. La calidad y la diversificación de los productos turísticos se convierten en los principales factores de competitividad, y la cooperación, sobre todo público-privada, en su modo de funcionamiento. Con el Programa Calidad de Destinos Turísticos del PICTE, se refuerza la implantación de los PET y PDT: se aprueban 131 planes con un presupuesto total de 316,66 millones de euros. A diferencia de Futures I y II, el PICTE daba mayor importancia a los PDT (el 62% de los 131).

En 2007 se aprobaba el Plan del Turismo Español Horizonte 2020 y el Plan 08-12 que lo desarrollaba, en el que cobrarán protagonismo los Planes de Competitividad Turística (PCT), como nueva denominación cuyo principal objetivo era dinamizar, a través del turismo, la actividad económica de territorios que cuentan con recursos turísticos singulares insuficientemente aprovechados. Para ello, se disponían ayudas para mejorar la accesibilidad y para poder desarrollar una industria turística más competitiva. El matiz «industria» frente a «servicio» resulta significativo y cabe entenderlo como un intento por constituirlo en alternativa con la que hacer frente a la crisis que ha afectado al resto de sectores a consecuencia del estallido de la burbuja inmobiliaria. Se basaba (en lo micro) en una oferta singular y diferenciada (en recursos específicos y no banales) y, necesariamente, sostenible. Para ello, cada destino turístico debería contar con su respectiva estrategia de sostenibilidad. Parte de las ayudas se dedicarían a la mejora de la capacitación profesional de personal y al desarrollo de estrategias de comunicación y promoción de los destinos.

No se pudieron cumplir las expectativas y en 2011, ante los efectos de la crisis que los había paralizado, el Consejo Español de Turismo (Conestur –creado en 2005–) se comprometía a impulsar el Plan Turismo Litoral Siglo XXI para las costas españolas. Lo hacía mediante la correspondiente Estrategia Nacional de Revalorización de Destinos Turísticos Maduros. En 2012 el nuevo gobierno surgido tras las elecciones generales aprobaba el Plan Nacional e Integral de Turismo (PNIT), diseñado para el período 2012-2016. La finalidad del nuevo plan fue impulsar la competitividad de las empresas y los destinos turísticos. Se trata del primer plan sectorial aprobado por el gobierno y elaborado por la Secretaria de Estado de Turismo, a través del Instituto de Turismo de España (Turespaña), con la colaboración de las CC.AA. a través de la Mesa de Directores Generales, de la Conferencia Sectorial, Conestur y los distintos departamentos ministeriales en la comisión interministerial.

El comportamiento regional a lo largo del periodo considerado presenta algunas pautas comunes, lo que viene a demostrar el arraigo y potencia de la actividad turística a lo largo de todo el territorio, como muestran los mapas. Cada una de las CC.AA. ha contado con su propia batería de este tipo de instrumentos (a excepción de Navarra). Las diferencias las motivan las fechas en que se inician estos acuerdos (más tempranamente en las CC.AA. costeras mediterráneas y las islas, especialmente Baleares, tradicionales destinos de sol y playa que contemplan los primeros programas) y en el montante de las inversiones (menos significativas en la España interior, a excepción de Castilla y León). Por número de planes respecto al total nacional destacan fundamentalmente Andalucía, seguida del Principado de Asturias.

Texto: Joaquín Farinós Dasí, Andrés Gomis Fons. Véase la lista de participantes

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	España. Planes sectoriales según estado del plan. 1992-2016. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG	Versión interactiva	1992 - 2016	Si	Descarga completa
	España. Planes sectoriales. Actividades económicas. 1992-2016. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG		1992 - 2016	No	Descarga completa
	España. Planes sectoriales. Infraestructura económica. 1992-2016. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG		1992 - 2016	No	Descarga completa
	España. Planes sectoriales. Infraestructura social. 1992-2016. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG		1992 - 2016	No	Descarga completa
	España. Planes sectoriales. Medioambientales. 1992-2016. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG		1992 - 2016	No	Descarga completa
	España. Planes sectoriales. Residenciales. 1992-2016. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG		1992 - 2016	No	Descarga completa
	España. Planes subregionales. 1991-2017. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG		1991 - 2017	No	Descarga completa
	España. Playas Certificadas con Q de Calidad Turística. 2015. Mapa	Oferta turística	JPG		2015	Si	Descarga completa
	España. Red de Transporte Transeuropea (TEN-T) en España. Carreteras. 2017. Mapa	Sistema de transportes	JPG		2017	Si	Descarga completa
	España. Red de Transporte Transeuropea (TEN-T) en España. Ferrocarriles. 2017. Mapa	Sistema de transportes	JPG		2017	Si	Descarga completa
	España. Superficie regulada por planes subregionales. 1991-2017. Gráfico estadístico	Políticas territoriales y ordenación del territorio			1991 - 2017	No
	España. Superficie regulada por planes sectoriales. 1992-2016. Gráfico estadístico	Políticas territoriales y ordenación del territorio			1992 - 2016	No
	España. Superficie regulada por planes subregionales. 1991-2017. Mapa	Políticas territoriales y ordenación del territorio	JPG	Versión interactiva	1991 - 2017	Si	Descarga completa
	España. Usos del suelo. 1990. Mapa	Hábitat rural	JPG		1990	Si	Descarga completa
	España. Usos del suelo. 2018. Mapa	Hábitat rural	JPG		2018	Si	Descarga completa
	España. Usos y aprovechamientos. 2006. Mapa	Actividades agrarias	JPG		2006	Si	Descarga completa
	España. Usos y ocupación del suelo. 2018. Mapa	Actividades agrarias	JPG	Versión interactiva	2018	Si	Descarga completa
	Gran Canaria. Variación de los usos del suelo en la isla de Gran Canaria. 1990-2018. Mapa	Hábitat rural	JPG		1990 - 2018	Si	Descarga completa
	Islas Canarias. Red Natura 2000. Islas Canarias. 2016. Mapa	Patrimonio natural	JPG		2016	Si	Descarga completa
	Mediterráneo occidental. Corredores de mercancías de la red TEN-T que pasan por España. Carreteras. 2017. Mapa	Medio humano	JPG		2017	No	Descarga completa
	Mediterráneo occidental. Corredores de mercancías de la red TEN-T que pasan por España. Ferrocarriles. 2017. Mapa	Medio humano	JPG		2017	No	Descarga completa
	Península Ibérica e islas Baleares. Red Natura 2000. España peninsular e islas Baleares. 2016. Mapa	Patrimonio natural	JPG		2016	Si	Descarga completa

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