Cohesión territorial
España en mapas. Una síntesis geográfica
Compendios del Atlas Nacional de España.
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Con el objetivo de lograr una adecuada articulación y coherencia territoriales, el nuevo Reglamento (UE) n° 1303/2013 de los fondos de cohesión para el periodo de programación 2014-2020 contempla de forma explícita la ordenación y promoción del desarrollo de cada espacio a partir de la formulación de unas estrategias territoriales. Hace de la definición de estos planes estratégicos territoriales de carácter integral la pieza clave de la nueva política de cohesión. Detrás de ellos se encuentra el objetivo de la cohesión territorial a través de la cooperación territorial, el policentrismo y las asociaciones urbano-rurales (nuevas regiones urbanas). Y todo ello mediante el recurso a nuevas prácticas de gobernanza con que poder lograr consensos capaces de impulsar la sostenibilidad, la actividad, la equidad y un adecuado acceso y proximidad a los servicios y equipamientos.
La cooperación territorial supone la puesta en marcha conjunta de políticas, planes, programas o proyectos de desarrollo territorial entre espacios que corresponden a jurisdicciones político-administrativas distintas. Estas iniciativas pueden estar promovidas por administraciones públicas de distinto nivel (local, interregional, nacional, transnacional o internacional) y pueden llegan a involucrar a distintos tipos de actores, no sólo públicos sino también privados y del tercer sector, promoviendo así la innovación social. Sirve de base para un nuevo «regionalismo inteligente» (smart) que moviliza el potencial territorial existente.
A estos planteamientos, como una síntesis, se llega tras la dilatada evolución, experiencia y aprendizajes de la Política Regional Europea (PRE) en sus diferentes periodos de programación desde 1989, cinco hasta la fecha, como muestran los mapas en los que se detallan sus criterios de zonificación y prioridades. Desde su entrada en la Comunidad Económica Europea, en 1986, España tuvo acceso como miembro de pleno derecho a las entonces modestas inversiones del FEDER; el fondo específicamente dedicado desde 1975 a corregir los desequilibrios territoriales entre los Estados miembros. Todo cambió con la reforma de los Fondos Estructurales (FF.EE.) de 1988, que posibilitaría la aplicación del Acta Única Europea acordada por el Consejo Europeo en 1987. Esta suponía la primera modificación de los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas y preparaba el camino para el Mercado Único, la eliminación de las fronteras y barreras arancelarias, posibilitando la libre circulación de personas, capitales y mercancías (inicialmente desde 1992, pero algunos países, entre ellos España, la aplicarían desde 1990) y, más adelante, en 2002, año de entrada en circulación del euro, la Unión Económica y Monetaria (UEM).
La necesidad de proteger las regiones en situación desfavorecida respecto de las economías más dinámicas en un contexto de competencia abierta provocada por estos cambios, llevó a la consolidación de una poderosa PRE, que llegará a suponer hasta el 49% del presupuesto de la UE y lograr equipararse a la hasta entonces hegemónica PAC. A partir de entonces, se financiaría de forma conjunta entre el FEDER (mayoritariamente), Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y Garantía, sección orientación (FEOGA-O), a partir de 2007 Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), junto a instrumentos puntuales como el que se pensó para el sector pesquero. El Tratado de Maastricht de 1992 incorporaba la cohesión económica y social como objetivo comunitario y consolidaba el proceso que llevaría a la UEM. Significó la aparición del nuevo Fondo de Cohesión (FC), que se suma a los FF.EE., del que también ha disfrutado España (por entonces junto a Portugal, Grecia e Irlanda ) hasta 2016.
Las aportaciones que el conjunto de fondos de cohesión suponen para España han resultado tan fundamentales para la economía española que algunos autores las han cifrado en un aumento medio en la tasa de crecimiento anual del PIB real de 0,38 puntos porcentuales y hasta el 70% del gasto público. Han llegado a alcanzar picos anuales de hasta 10.000 millones de euros, como en 2003 (ver gráfico Fondos europeos). Desde el punto de vista de su distribución por CC.AA., su aplicación muestra una clara correlación inversa con el nivel de renta per cápita. Son las regiones Objetivo 1 las que reciben más, entre las que destaca Andalucía, que llegó a concentrar hasta el 22% de los fondos en algunos momentos. La situación cambia cuando se considera no el monto total sino el que se recibe por habitante, entonces Extremadura lidera claramente, distanciada del resto. Las regiones urbanas e industriales en crisis, más tarde también las rurales y pesqueras con problemas, serán beneficiarias de parte de los fondos como regiones Objetivo 2.
Política regional europea
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POLÍTICA DE COHESIÓN ENTRE 1989 Y 1993
Desde 1988 la política de cohesión se ha convertido en una de las políticas comunitarias más importantes y constituye desde entonces su «manual de funcionamiento». Son cinco objetivos prioritarios:
Objetivo 2: conversión de las regiones seriamente afectadas por el declive industrial Objetivo 3: lucha contra el paro de larga duración Objetivo 4: facilitación de la integración al mercado laboral de los jóvenes Objetivo 5: (a) aceleración del ajuste de las estructuras agrícolas y (b) promoción del desarrollo de las zonas rurales |
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POLÍTICA DE COHESIÓN ENTRE 1994 Y 1999
La reforma de 1993 apenas alteró los objetivos del período 1994-1999:
Objetivo 2: reconversión de regiones o partes de regiones seriamente afectadas por el declive industrial Objetivo 3: lucha contra el paro de larga duración y facilitación de la integración en la vida laboral de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral, promoción de la igualdad de oportunidades en el empleo entre hombres y mujeres Objetivo 4: facilitación de la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales y a los cambios en los sistemas de producción Objetivo 5: promoción del desarrollo rural: (a) acelerando el ajuste de las estructuras agrícolas en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común y promoviendo la modernización y el ajuste estructural del sector pesquero; (b) facilitando el desarrollo y el ajuste estructural de las zonas rurales Objetivo 6: desarrollo y ajuste estructural de regiones con muy escasa densidad de población (a partir del 1 de enero de 1995) |
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POLÍTICA DE COHESIÓN ENTRE 2000 Y 2006
Con la fusión de los anteriores Objetivos 2 y 5, así como 3 y 4, la reforma de 1999 redujo el número de objetivos de los Fondos Estructurales de seis a tres, y el número de iniciativas comunitarias de 13 a 4. Se mantuvieron los tres objetivos siguientes:
Objetivo 2: apoyo a la reconversión económica y social de las zonas sometidas a dificultades estructurales, en lo sucesivo; (fusión de objetivos 2 y 5) Objetivo 3: apoyo a la adaptación y modernización de políticas y sistemas de educación, formación y empleo. |
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POLÍTICA DE COHESIÓN ENTRE 2007 Y 2013
A la vez que fusionó los objetivos previos 2 y 3, la reforma de 2006 transformó la iniciativa Interreg en un tercer objetivo e integró al mismo tiempo otras iniciativas comunitarias en los programas principales. Los objetivos prioritarios se definen del siguiente modo:
Competitividad y empleo regionales: comprende las demás regiones de la UE con el objetivo de consolidar la competitividad y el atractivo de las regiones, así como el empleo. (Incluye algunas regiones denominadas «zonas de integración progresiva» que se benefician de asignaciones financieras especiales debido a su situación anterior como regiones del Objetivo 1) Cooperación territorial europea: basado en la iniciativa Interreg, ofrece apoyo a la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional, así como a las redes. |
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POLÍTICA DE COHESIÓN ENTRE 2014 Y 2020
En este periodo se decidió que todos los tipos de regiones tuvieran un objetivo de política común: inversión en crecimiento y empleo. Para lograr este objetivo, todas las regiones pueden aprovechar el mismo ámbito de intervención. En cambio, el objetivo de cooperación territorial europea ha pasado a ser un objetivo independiente. La financiación depende de la posición de cada región en relación con el promedio del producto interior bruto per cápita de la UE27.En la actualidad se distinguen tres categorías de regiones en lugar de las dos anteriores (Convergencia y Competitividad regional y empleo). Estas tres categorías son:
Regiones en transición: PIB per cápita entre el 75% y 90% de la media de UE27. Recibirán una financiación del 60% del coste de los proyectos y cuentan con el 11,6% de los fondos. Regiones más desarrolladas: PIB per cápita superioral 90% de la media de UE27. Recibirán una financiación del 50% del coste de los proyectos y cuentan con el 15,8% de los fondos |
Diversos estudios, incluidos los oficiales del Ministerio de Hacienda, vienen a demostrar los efectos redistributivos de la PRE, cumpliendo así con el objetivo de justicia espacial para el que fue pensada. Inicialmente con un enfoque macro, destinada a facilitar las infraestructuras, capital humano, I+D; posteriormente micro, más centrada en las necesidades de las empresas y una mayor atención al medio ambiente. De forma progresiva a partir del 2000 el foco se reorientará hacia la promoción del crecimiento y de la competitividad, lo que se considera la mejor manera de luchar contra el problema del desempleo. Sin embargo, el limitado éxito en este objetivo, la reducción de la calidad del empleo, junto a los efectos de la ampliación y la posterior crisis financiera, han acabado por afectar no sólo al reconocimiento y aceptación de la PRE, que no todos los gobiernos europeos defienden con la misma intensidad, sino al mismo proyecto de construcción europea, del que es buque insignia.
Cabe recordar que la cohesión territorial reúne los principios de equilibrio-solidaridad y de productividad. Hablar de cohesión territorial significa agregar a los vectores económicos y sociales una nueva perspectiva de planificación territorial en la toma de decisiones. Contempla de forma conjunta tanto el objetivo de competitividad, a través de un uso adecuado del potencial territorial propio y diverso, como de equilibrio, respetando los principios de justicia espacial y equidad. Y todo ello a través de la cooperación territorial, de la coordinación y coherencia entre las políticas sectoriales y los distintos niveles de decisión, con el objetivo de lograr un desarrollo sostenible y bien estructurado, los acuerdos de asociación entre territorios (por ejemplo entre zonas urbanas y rurales) y entre las partes interesadas (públicas, privadas, tercer sector), y la participación ciudadana efectiva.
Un texto acordado entre los participantes del foro para la discusión del Libro verde sobre la cohesión territorial a nivel español organizado por el Observatorio Territorial de Andalucía en 2009 define la cohesión territorial como «… un principio para las actuaciones públicas encaminadas al logro de objetivos como crear lazos de unión entre los miembros de una comunidad territorial (cohesión social) y favorecer su acceso equitativo a servicios y equipamientos (equidad/justicia espacial), configurar un auténtico proyecto territorial común (identidad) partiendo del respeto a la diversidad y a las particularidades, articular y comunicar las distintas partes del territorio y romper las actuales tendencias hacia la polarización y desigualdad entre territorios (de la Unión Europea o de España) aprovechando las fortalezas y rasgos inherentes de cada uno de ellos. Se trata, además, de buscar la cohesión o coherencia interna del territorio, así como la mejor conectividad de dicho territorio con otros territorios vecinos».
En él se distinguen tres componentes mayores del concepto: la articulación física entre las partes del territorio, la equidad territorial y la identificación de la comunidad con un proyecto en común (modelo de desarrollo territorial a través de una estrategia territorial que lo plasme). Se trata de elementos interrelacionados entre sí: la conectividad y accesibilidad física influyen sobre la equidad territorial; la identidad y el sentido de pertenencia contribuyen a procesos de desarrollo con criterios de eficiencia y equidad territorial. Siendo el territorio anisotrópico, el equilibrio solo es posible a partir de una adecuada relación entre las necesidades de la población y la dotación efectiva de recursos y servicios. Es aquí donde una eficiente articulación territorial juega un papel central, al permitir la mejora de las relaciones entre accesibilidad y necesidad.
La accesibilidad no sólo depende de una mejor dotación de infraestructuras y medios de transporte, sino que también puede mejorarse repensando la movilidad (sus modos y combinaciones) y facilitando el acceso a bienes y servicios gracias a una mejor ubicación de los mismos sobre el territorio (emplazamiento y frecuencia). Lo que nos traslada a la crítica cuestión de cómo poder gestionarlos de la forma más justa y eficiente, por parte de qué administraciones y mediante qué tipo de relaciones entre ellas: de forma exclusiva y excluyente o de forma coordinada, en una cooperación territorial más eficiente entre territorios y niveles político-administrativos (municipios mancomunidades, consorcios, comarcas, etc.).
La vertebración y cohesión territoriales dependerán no sólo del modelo diseñado por la planificación territorial sino también del propio modelo de organización territorial del Estado y de la forma en que finalmente se apliquen las políticas públicas. Porque estas también «hacen o producen» territorio, con el doble fin del equilibrio y del desarrollo territoriales. En este marco han ido cobrando cada vez mayor protagonismo diversas formas de agrupación municipal que ya se han referido a lo largo de este tema (áreas metropolitanas, comarcas y otras asociaciones voluntarias de municipios y de entidades menores, estrategias de desarrollo rural y de espacios turísticos…) u otras como los pactos territoriales por el empleo (PTE) e iniciativas y programas como los EQUAL que se tratarán a continuación.
Estas agrupaciones, más orientadas unas a la tradicional prestación de servicios y a facilitar equipamientos, otras a la productividad y eficiencia productiva apoyada en los recursos y atractivo de cada localidad, vienen a poner en cuestión parte de algunos de los planteamientos de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, al tiempo que plantean nuevas formas de relación entre las entidades locales (federaciones de municipios y provincias, diputaciones provinciales, pequeños y medianos municipios, grandes ciudades, áreas metropolitanas, etc.). Y todo ello con la finalidad de una mejor articulación y cohesión territorial en sentido de abajo arriba, justamente para tratar de promover estrategias de desarrollo territorial local de carácter integrado. Esto también apunta a una nueva práctica e instrumentos de OT que procuren mayor coherencia de la acción pública y privada a la hora de definir prácticas y modelos de desarrollo y de «producir» territorios (nuevas territorialidades).
Los diversos modelos administrativos, funcionales y de prestación de servicios públicos (fundamental en este sentido ha sido la labor desarrollada por las mancomunidades, algunos consorcios y diputaciones provinciales) no se ajustan, en ocasiones, ni a las nuevas realidades territoriales (en cuestiones como el desarrollo socioeconómico, la distribución de la población y de las actividades o la accesibilidad de la población a esos recursos, actividades y servicios) ni al propio potencial endógeno a partir del que poder promover unas adecuadas estrategias de especialización inteligente (Smart Specialisation Strategies –SSE–). Esto implica actualizar los modos en los que se planifican y gestionan los territorios, con el fin de mejorar su eficacia y eficiencia; pero también, y más importante, para legitimar democráticamente las actuaciones. Es decir, optar por un modelo de competitividad basado en recursos específicos (locales, endógenos, propios, diferenciados) en lugar de comunes o banales, apoyado en la cooperación y la inteligencia territorial para la cohesión y una mejor calidad de vida.
Pactos territoriales por el empleo y programas EQUAL
Los pactos territoriales por el empleo (PTE) fueron, ya desde 1993, precursores de las estrategias de especialización inteligente, poniendo en su caso el foco en la capacidad de innovación tecnológica, después social y finalmente territorial. Como también lo hacía la iniciativa EQUAL con el objetivo de la inserción laboral, el emprendimiento y la inclusividad. Ambos se basan en una participación más clara del capital humano como base para la innovación social. La parte más interesante, y con mayor potencial, de esta innovación se refiere a la generación de nuevas actividades alternativas a las tradicionales de producción y entrega de mercancía, tales como los servicios y la economía social, comunitaria, residencial o solidaria.
En España los PTE tienen su origen a finales de los años noventa, de nuevo por influjo de la UE. Se caracterizan y distinguen de otro tipo de iniciativas por: el tipo de actuaciones que contemplan (fundamentalmente políticas activas de empleo), la forma de diseñarlas y ejecutarlas (mediante pacto o acuerdo entre los actores de cada territorio, al menos poderes públicos, sindicatos y patronal), y su ámbito territorial de actuación (local). La configuración de un tramado institucional con el adecuado arraigo y aceptación en los lugares resulta condición necesaria para hacer posibles los procesos de desarrollo territorial específicos, en tanto significan un cambio estructural de carácter integral, económico sociocultural e institucional. Los actores territoriales son los verdaderos protagonistas de este proceso de cambio y para ello deben estar coordinados, cosa que facilita la proximidad.
Los PTE constituyen un interesante ejercicio de concertación socioterritorial que ha tenido positivos efectos en la configuración tanto de nuevas estructuras territoriales que facilitan la coordinación entre los actores participantes del pacto, como de mecanismos de coordinación multinivel entre los actores locales (municipales) y regionales (autonómicos). Un interesante ejemplo de cómo las políticas ayudan a recuperar o generar nuevas territorialidades (por ejemplo el sentimiento comarcal o supramunicipal como espacio de vida y trabajo).
El Programa de Iniciativa Comunitaria EQUAL se desarrolló durante el periodo 2000-2006. Fue cofinanciado entre el Fondo Social Europeo (FSE), que aportó el 65,9% de los fondos, y las administraciones y empresas españolas (el 34,1% restante). Era el resultado de fusionar dos Iniciativas anteriores, ADAPT y EMPLEO, llevadas a cabo entre 1995 y 1999. La primera se centró en el fomento de la adaptación de los trabajadores y las PYMEs a las innovaciones tecnológicas tratando de mejorar su competitividad. La segunda en favorecer la creación de puestos de trabajo para colectivos desfavorecidos, mejorando las condiciones de inserción en el mercado de trabajo de grupos sociales con especiales dificultades de acceso (mujeres, jóvenes, inmigrantes, parados de larga duración, minusválidos…). Como muestran gráficos y mapa, la distribución de los fondos en cada uno de los 5 ejes de EQUAL (inserción, emprendimiento, adaptabilidad, igualdad de oportunidades e inmigración) es desigual. Destacan los ejes 1 y 4, claramente distanciados del 2 y 3, siendo el 5 testimonial.
Por número de proyectos, los primeros lugares de la clasificación lo ocuparon algunas de las CC.AA. Objetivo 1 (con una financiación del FSE de hasta el 75%). Especialmente Andalucía, junto con Galicia, Castilla-La Mancha y Extremadura, pero también otras regiones Objetivo 2 con problemas de declive urbano e industrial como Cataluña y Madrid (con una financiación de hasta el 50%) y otras de carácter intermedio en tránsito de Objetivo 1 a Objetivo 2 como Castilla y León y la Comunitat Valenciana. La distribución regional del montante de las ayudas recibidas se corresponde con su número de proyectos.
Desde el punto de vista territorial, las intervenciones de EQUAL se agrupan en ámbitos temáticos y se aplican en asociaciones de desarrollo geográficas o sectoriales. Una óptica europea y transnacional propicia el intercambio de experiencias y de buenas prácticas. A escala local sirven para promover nuevas cuencas de empleo adaptadas al contexto, favoreciendo la aparición de nuevas estructuras administrativas o políticas y sistemas innovadores de intervención. Los PTE, que todavía siguen activos y se desarrollan en el actual periodo 2014-2020, y los Programas EQUAL han sido los responsables de un significativo avance en la mejora del marco institucional en el nivel meso-regional. Una buena base sobre la que seguir avanzando mediante las nuevas estrategias de desarrollo local contempladas en el citado Reglamento 1303/2013. Un buen ejemplo del avance en una materia pendiente como es la adecuada relación entre economía y territorio, cuestión clave para una correcta articulación y cohesión territorial entre las distintas áreas geográficas que componen el diverso, rico y complejo mosaico español.
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