Discusión:Hacienda pública (monografía COVID-19)

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IGN (2021): La pandemia COVID-19 en España. Primera ola: de los primeros casos a finales de junio de 2020

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Estructura temática > Efectos sociales, económicos y ambientales > Hacienda pública

La pandemia de COVID-19 ha puesto de relieve el significado imprescindible de la acción pública, en sus distintas escalas político-administrativas, como instrumento de intervención destinado a mitigar o erradicar los efectos perniciosos de los fenómenos, de origen social o natural, que puedan perturbar, con distinta intensidad y velocidad, el funcionamiento armonioso de las sociedades.

Toda acción pública se nutre, en última instancia, de los recursos presupuestarios procedentes de la recaudación de los tributos, tasas y precios públicos que pagan las personas físicas y las personas jurídicas. Por ello, antes de abordar la naturaleza y composición del gasto público, es preciso evaluar el impacto de la pandemia sobre dos cuestiones complementarias. Primera, la evolución temporal de la recaudación tributaria antes y durante la crisis sanitaria; segunda el desigual comportamiento territorial de dicha recaudación, muy relacionado con las diferencias en la estructura productiva y empresarial de las regiones españolas y con los niveles de renta de que disfrutan sus habitantes.

Con este objetivo, se analizan aquí cuatro gráficos que recogen la evolución de los ingresos tributarios del Estado para el período 2010-2020. Estos ingresos proceden de las tres principales figuras impositivas de que dispone la Administración central en España: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) y el Impuesto de Sociedades (IS). A ellos se suman los llamados impuestos especiales, que gravan el consumo de alcoholes, tabacos y combustibles y que contribuyen con una aportación más modesta, pero ligada a bienes de consumo muy extendido y que, en el caso de los combustibles, tiene un impacto muy directo en las pautas de movilidad y en la gestión de la transición energética que debe abordar nuestro país.

Estos cuatro gráficos, con formato de barras apiladas para desglosar los componentes internos de cada impuesto, se acompañan de cuatro mapas con desagregación territorial de comunidad autónoma donde se representa el volumen absoluto recaudado en cada comunidad y la variación experimentada por la recaudación de cada impuesto entre 2019 y 2020. En primer lugar, se aborda el conjunto de la recaudación tributaria del Estado (IRPF, IVA, IS e impuestos especiales). El gráfico Evolución de la recaudación tributaria del Estado muestra un sostenido aumento del volumen recaudado desde 2010 hasta 2019, prueba del paulatino proceso de superación de la crisis inmobiliario-financiera desatada en el año 2008. Ese aumento del volumen recaudado se acelera a partir de 2017, cuando se da por superada la doble recesión de 2008 y 2013.

Sin embargo, el monto total se reduce en el año 2020 de manera apreciable como consecuencia del efecto de la pandemia sobre un tributo que refleja de manera fiel e inmediata el comportamiento del ciclo económico: el IVA. Los datos de IRPF e IS no se ven afectados por la COVID-19 en esta serie estadística porque la recaudación de 2020 corresponde a rentas y beneficios generados durante el ejercicio de 2019, anteriores al brote epidémico. Tampoco se aprecia un impacto sustancial sobre los impuestos especiales, dependientes de hábitos de consumo muy arraigados (alcohol, tabaco) y donde solamente cabe apreciar las consecuencias de la reducción del consumo de combustible que aparejó el confinamiento estricto de la primavera de 2020 y las restricciones a la movilidad.

La vertiente territorial, representada en el mapa Recaudación tributaria del Estado, muestra una distribución de la recaudación agregada que se corresponde, en líneas generales, con el reparto de la población y la actividad económica en España. Comunidad de Madrid y Cataluña se colocan muy por delante de las demás comunidades autónomas, gracias en parte a su condición de sede de muchas compañías de gran tamaño. Un segundo escalón estaría integrado por Andalucía, la Comunitat Valenciana y Galicia. Sin embargo, el interés principal de este mapa radica en su componente dinámica. Entre 2019 y 2020, regiones con una sólida base agroalimentaria (Navarra, Cantabria, Extremadura, Murcia) logran aumentar sus cifras absolutas de recaudación, al contrario de la tendencia nacional de regresión, que se hace muy patente en las regiones turísticas (Illes Balears, Canarias) y en otras con notable base industrial (País Vasco, Cataluña) afectadas por la distorsión de las cadenas globales de valor que se originó en China para extenderse después al resto de Asia y a Europa.

A continuación, se desglosan estas trayectorias agregadas para cada uno de los tres tributos principales. En cuanto al Impuesto sobre el Valor Añadido, se reitera la tendencia general de aumento desde 2010, más rápido desde 2016, y una reducción apreciable en el año 2020. La distribución regional del importe total recaudado refleja con claridad el efecto sede de Madrid y Cataluña (más bien, Barcelona) –que arrojan variaciones recaudatorias negativas–, así como el País Vasco. De nuevo, los comportamientos positivos corresponden a la Región de Murcia, Comunidad Foral de Navarra y Cantabria, resaltando la trascendencia de las actividades de abastecimiento de bienes esenciales en el funcionamiento de la economía en coyunturas críticas. Junto al País Vasco, son las únicas que crecen en un contexto nacional regresivo que registra una caída media del 11,5%. En el extremo opuesto se ubican las comunidades insulares, con caídas superiores al 20% como consecuencia del colapso del turismo durante el confinamiento y de las posteriores limitaciones a los desplazamientos.

Los datos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas no reflejan el efecto de la pandemia. Es más, las cifras del año 2020 muestran un crecimiento interanual del 1,2%, que supera el 6% en Cantabria y que sólo muestra una evolución negativa en Asturias, Cataluña, País Vasco, Illes Balears y Canarias. El grueso de este tributo procede de las rentas del trabajo y las actividades profesionales, de modo que el volumen recaudado en cada comunidad autónoma no depende tan solo de sus efectos demográficos, sino también del nivel relativo de ingresos de sus habitantes. Comunidad de Madrid y Cataluña vuelven a destacar sobre las demás comunidades, pero el matiz apuntado explica que las diferencias interregionales sean menos acusadas que en los demás tributos, dependientes parcial o totalmente de la aportación de las empresas. De ahí que la participación relativa de Illes Balears, Canarias, País Vasco, Cantabria o Galicia en la recaudación nacional del IRPF sea mayor que la que muestran en el IVA o el IS.

El Impuesto de Sociedades ya venía experimentado una reducción desde 2018, que se eleva al 33,2% entre 2019 y 2020 para el promedio nacional. En este contexto, destaca el comportamiento positivo de Navarra y Extremadura, cuyas empresas apuntaban ya indicios de solvencia antes de la pandemia. Las caídas en la recaudación son generalizadas en las demás comunidades, y más acusadas en los archipiélagos, otra vez, así como en la Comunidad de Madrid, Cataluña, Galicia y Asturias.

Una valoración agregada de estos datos permite esbozar algunas líneas interpretativas generales. Primero, la excesiva especialización turística de los dos archipiélagos no sólo afecta al empleo, cuando se enfrentan a un impacto externo tan brusco como una pandemia, sino que se extiende a todo el circuito económico y social y limita seriamente la capacidad de reacción de los poderes públicos, al socavar sus recursos presupuestarios. Segundo, a sensu contrario, economías regionales diversificadas como Región de Murcia, Comunidad Foral de Navarra o Cantabria, donde industria y sector agroalimentario retienen un peso importante en la estructura productiva, se muestran más resistentes a los impactos de la pandemia, acompañadas por Extremadura; es preciso, entonces, prestar más atención a los sectores productivos verdaderamente esenciales para el funcionamiento de la sociedad. Tercero, las dificultades observadas en regiones industriales (Cataluña, País Vasco) se derivan, probablemente, de su intensa inserción en las cadenas globales de valor, del mismo modo que la Comunidad de Madrid, con una economía muy terciarizada, acusa el impacto de las restricciones a la movilidad y puede resultar perjudicada en sus cifras recaudatorias globales por el efecto sede, al concentrar resultados negativos de grandes corporaciones. La exposición intensa a los flujos globales de actividad económica entraña riesgos también para estas regiones líderes del mapa económico español. Por último, es preciso señalar que la caída de la recaudación corrió paralela a un fuerte crecimiento del gasto público durante el desarrollo de la pandemia, sobre todo en el plano social (sanidad, educación, mercado de trabajo), generándose así un fuerte endeudamiento de la Administración que se trata en el apartado siguiente.


Gasto

Las consecuencias sociales y económicas de la pandemia han puesto a prueba la capacidad de las administraciones públicas para dar respuesta a las exigencias que, en estas circunstancias excepcionales, ha planteado el tejido empresarial y el conjunto de la sociedad. La implementación de políticas públicas tratando de paliar los efectos de la pandemia ha conducido a un notable incremento del gasto en todos los niveles administrativos. Por un lado, la brusca caída experimentada por la actividad económica obligó a habilitar y extender mecanismos de apoyo directo como los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTE), que ha precisado movilizar un importante volumen de recursos para amortiguar el impacto de la pandemia sobre el mercado de trabajo, pero también para preservar el tejido empresarial y permitir una recuperación más rápida de la actividad. Por otro, servicios públicos básicos, como la salud y la educación, han precisado de financiación adicional para atender a la población directamente afectada por la enfermedad, desarrollar un programa de vacunación masiva, o facilitar la adopción de modos de enseñanza no presencial o con ratios alumnos/profesor más reducidos.

Así, el gasto ejecutado por la Administración General del Estado y sus organismos y entidades dependientes se incrementó en 2020 un 5,3% respecto al año anterior, alcanzando unos elevados niveles de gasto que sin duda se están manteniendo en el presente 2021. Sin embargo, el escalón administrativo en el que de forma más nítida se advierte el incremento de gasto es el autonómico. Las comunidades autónomas son las responsables de la provisión de los servicios públicos asociados al estado del bienestar (servicios sociales, salud, educación), al tiempo que, en la medida en que esto ha sido posible en función de su dispar capacidad presupuestaria, también han desarrollado iniciativas, normalmente de pequeño alcance, para el apoyo directo, mediante subvenciones, a las empresas de aquellos sectores más afectados por las medidas restrictivas a la actividad, a menudo del sector turístico y la hostelería. Así el gasto ejecutado por las comunidades autónomas en 2020 experimentó un crecimiento muy notable, del 17,2% respecto al año anterior. Además, este incremento del gasto ha sido especialmente visible en muchas de las comunidades con un superior déficit de financiación general, como la Comunitat Valenciana, Murcia o Andalucía; en este resultado ha debido jugar un papel determinante el apoyo del gobierno central que, más allá del tradicional recurso a los préstamos del Fondo de Liquidez Autonómica, ha creado fondos específicos, como el Fondo COVID con un volumen de 16.000 millones en 2020, y unos criterios de reparto que junto al nivel de afección de la pandemia han dado mayor peso al volumen absoluto de población frente a otro tipo de consideraciones. Ha sido éste un cambio relevante en los criterios seguidos usualmente para la financiación autonómica de las comunidades de régimen general, que se ha producido en una coyuntura de crisis ciertamente excepcional; está por ver hasta qué punto puede tener continuidad en la reforma del sistema de financiación autonómica en curso.

El incremento del gasto ha ido paralelo a una importante reducción de la recaudación fiscal. El resultado inevitable ha sido un incremento del déficit público, financiado vía endeudamiento. De nuevo, es una situación excepcional, que ha sido posible sólo gracias al giro político dado por la Unión Europea, dejando en suspenso las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y permitiendo incurrir en un déficit ‘excesivo’ a los estados miembros y a la política expansiva seguida desde el Banco Central Europeo a través de sus programas de compra de deuda unido al mantenimiento de tipos de interés ultrabajos.

Así, el déficit público del conjunto de las administraciones públicas ha rozado en España el 12% en 2020, el más elevado entre los países europeos, superando ligeramente el registrado en lo más profundo de la gran recesión. Ninguna de las principales economías de la Unión Europea ha experimentado un incremento tan grande del déficit público: solo Francia e Italia muestran un mayor impacto con valores en torno al 9%, mientras que Alemania o Países Bajos consiguen limitar su déficit al 4% partiendo, además, de unas cuentas públicas más saneadas por el menor impacto que aquí tuvo la crisis financiera de 2008. Eso convierte a España en el país más necesitado de políticas de relajación monetaria y apoyo financiero, pero también el que más se puede ver afectado una vez que se vuelva, de forma más o menos paulatina, a las restricciones propias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento; la forma en que se produzca este retorno a la disciplina presupuestaria será una cuestión política de primera magnitud en los próximos años.

Dentro de España, este incremento de gasto ha supuesto un nuevo aumento de la deuda acumulada por las comunidades autónomas en relación a su PIB, magnitud que había experimentado una cierta estabilización o incluso un ligero decrecimiento después del máximo alcanzado entre 2015 y 2016 (ver mapa Deuda acumulada de las comunidades autónomas). Igual que ocurre entre los diferentes países de la UE, también la situación de las distintas comunidades autónomas muestra fuertes asimetrías: desde comunidades como Madrid, el País Vasco y Navarra en las que la deuda no supera el 20% del PIB y el endeudamiento con el estado central es inexistente, hasta la Comunitat Valenciana, con una deuda que llega casi al 50% del PIB regional y cuatro quintas partes de la cual se han contraído con el Estado. Diferenciales de renta per cápita y base impositiva, junto con el funcionamiento del sistema de financiación autonómica, permitirían explicar este diferencial recurso al endeudamiento, que la pandemia no ha hecho sino agravar.

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Texto: Juan Miguel Albertos Puebla. Véase la lista de participantes


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Edición septiembre 2021