Justicia

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En la Administración de justicia confluyen responsabilidades de distintos sujetos de naturaleza pública: el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Ministerio de Justicia y las comunidades autónomas (CC.AA.) con competencias en la materia. La Constitución Española (CE) establece en su art. 149.1.5ª que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la Administración de justicia. Este planteamiento que, en principio, pudiera haberse interpretado de manera excluyente para las CC.AA., no fue óbice para que estas estableciesen en sus estatutos de autonomía normas sobre la gestión de la organización instrumental que sirve al poder judicial, denominadas cláusulas subrogatorias, que suponen aceptar el deslinde que el Estado realiza entre la Administración de justicia y «administración de la Administración de justicia», susceptible de transferencia a las CC.AA.

Mapa de presupuestos aprobados en materia de justicia. 2015. España. PDF. Datos Interactivo 1 2

El Ministerio de Justicia es el responsable de elaborar, dirigir y ejecutar la política del Gobierno en relación al desarrollo del ordenamiento jurídico, especialmente en materia de derecho penal, civil, mercantil y procesal. Garantiza el derecho fundamental a la libertad religiosa y de culto; la política de organización y apoyo de la Administración de justicia; los derechos de gracia y títulos nobiliarios y grandezas de España; la cooperación jurídica internacional; la cooperación con las comunidades autónomas en coordinación con los demás departamentos competentes en la materia; y la asistencia jurídica del Estado.

La estructura del Ministerio de Justicia está organizada en secretarías y subsecretarías generales, direcciones y subdirecciones generales; las principales son la Secretaría de Estado de Justicia, de la que depende la Secretaría General de la Administración de Justicia, la Subsecretaría de Justicia y la Abogacía General del Estado, .

La organización de juzgados y tribunales se rige por el Libro I de la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial, que regula la extensión y límites de la jurisdicción y de la planta y organización de los juzgados y tribunales; a su vez, la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, es la que desarrolla la materia. Hay cuatro órdenes jurisdiccionales: civil, penal, contencioso-administrativo y social. Además está la Jurisdicción especializada de lo militar; existen otros órganos que ejercen jurisdicción como el Tribunal Constitucional (TC) y el Tribunal de Cuentas. La Fiscalía General del Estado y el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) son órganos de gran relevancia constitucional, autónomos y con personalidad propia, recogidos en los artículos 124 y 122, respectivamente, de la Constitución de 1978.

Mapa de presupuesto de justicia gratuita. 2015. España. PDF. Datos Interactivo 1 2

El Ministerio Fiscal, por otra parte, tiene por misión promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la Ley, de oficio o a petición de los interesados, así como velar por la independencia de los tribunales y procurar ante ellos la satisfacción del interés social. La norma básica que regula el Ministerio Fiscal español es el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, aprobado por Ley 50/81, de 30 de diciembre, reformado por leyes posteriores que refuerzan su autonomía y modernizan su organización territorial.

El CGPJ es el órgano de gobierno de jueces y magistrados y ejerce funciones de gobierno con la finalidad de garantizar la independencia de los jueces en el ejercicio de la función jurisdiccional frente a todos. La actuación del CGPJ no es de carácter jurisdiccional, pues este tipo de actividad está reservada, tal y como proclama el artículo 117 de la Constitución, a los juzgados y tribunales. Su regulación se recoge en el Libro VIII de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, aprobado mediante la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, de reforma del Consejo General del Poder Judicial.

El ejercicio de la potestad jurisdiccional de la Justicia se reparte entre órganos unipersonales y órganos colegiados. Entre los primeros cabe citar: los juzgados de paz, los juzgados de primera instancia e instrucción, de lo mercantil, de violencia sobre la mujer, de lo penal, de lo contencioso-administrativo, de lo social, de menores y de vigilancia penitenciaria, además de los juzgados centrales correspondientes. En el caso de órganos colegiados, deben citarse los siguientes: las audiencias provinciales, los tribunales superiores de justicia, la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo. A ellos hay que sumar, en la justicia penal, el Tribunal del Jurado, órgano jurisdiccional compuesto por un juez profesional y nueve jurados (que emiten un veredicto), que se constituye en el ámbito de la Audiencia Provincial y del Tribunal Superior de Justicia.


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Texto: Ángel Pueyo Campos, Nuria Esther Pascual Bellido. Véase la lista de participantes


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Distribución territorial

En cuanto a la organización territorial, la Justicia se organiza en municipios, partidos judiciales, provincias y comunidades autónomas. Hay organismos judiciales que tienen jurisdicción en toda España (Tribunal Supremo, Audiencia Nacional, juzgados centrales de instrucción, los juzgados centrales de lo penal, los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo, los Juzgados centrales de vigilancia penitenciaria y Juzgado Central de Menores).

Mapa de partidos judiciales. 2015. España. PDF. Datos Interactivo.

Uno de los instrumentos fundamentales en la estructuración de los juzgados y tribunales ha sido la Oficina Judicial, integrada por unidades procesales de apoyo directo y servicios comunes procesales. La Oficina Judicial es uno de los motores del cambio que el Ministerio de Justicia y comunidades autónomas con competencias transferidas han impulsado con el objetivo de modernizar la administración de la Administración de justicia, concepto jurídico que fue introducido por el TC. Es «la organización de carácter instrumental que sirve de soporte y apoyo a la actividad jurisdiccional de jueces y tribunales» (Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). La Oficina Judicial es, en realidad, un concepto que comprende distintas formas de organización que, en su conjunto y de forma separada, la hacen realidad. Las unidades procesales de apoyo directo asumen la tramitación procesal y llevanza de todos aquellos asuntos cuyo conocimiento tengan legalmente atribuidos los jueces y tribunales, asistiéndoles para el eficaz cumplimiento de la función jurisdiccional. Constituyen la estructura básica de la nueva oficina judicial, se encuentran vinculadas directamente al titular de cada órgano jurisdiccional y cuentan con la asignación del personal mínimo indispensable para llevar a cabo sus funciones. Existirán tantas unidades procesales como juzgados, o en su caso, salas o secciones de tribunales estén creados y en funcionamiento, integrando junto a sus titulares el respectivo órgano judicial.

Mapa de juzgados de paz. 2015. España. PDF. Datos Interactivo.

Los servicios comunes procesales no están integrados en un órgano judicial concreto y asumen, bajo la dirección de los letrados de la Administración de justicia, labores centralizadas de gestión y apoyo a todos o alguno de los órganos judiciales de su ámbito territorial, en las actuaciones derivadas de la aplicación de las leyes procesales. El Ministerio de Justicia y las comunidades autónomas con competencias transferidas son competentes para el diseño, creación y organización de los servicios comunes procesales. La Ley Orgánica del Poder Judicial prevé como funciones propias: registro y reparto, actos de comunicación, auxilio judicial, ejecución de resoluciones judiciales, jurisdicción voluntaria y ordenación del procedimiento; para asumir otras funciones distintas es preciso el informe favorable del CGPJ.

Los juzgados, estamentos y organismos descritos anteriormente forman parte de los cimientos sobre los que se asienta la Justicia, pero quedan muy alejados para el ciudadano de a pie, que recurre a resolver sus asuntos judiciales y a realizar trámites y gestiones personales a los juzgados, etc. Los profesionales que realizan estas gestiones son, además de los funcionarios, los abogados, procuradores y graduados sociales. Y aunque numéricamente se localizan en las regiones más pobladas, porcentualmente Galicia, Asturias, Castilla y León, Canarias o Andalucía tienen los valores relativos más altos.

Por otra parte, cuando se analiza la distribución y evolución del número de abogados (ver mapa Abogados), se observa que las comunidades autónomas con mayor actividad económica, sedes de empresa, servicios financieros y cuaternarios son las que tienen un mayor número de abogados; y ello se refuerza por la presencia dominante en las comunidades de Madrid y Cataluña de abogados no residentes en ejercicio, con porcentajes que superan el 10% del total, por tratarse de las plazas financieras y de servicios avanzados más importantes del país.

El órgano judicial más próximo al ciudadano son los juzgados de paz. Según establece la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial ejerce su jurisdicción en un municipio donde no existe un juzgado de primera instancia e instrucción y está atendido por el juez de paz, con funciones jurisdiccionales encargado de resolver cuestiones de menor relevancia, fundamentalmente en el ámbito civil siempre regulados por la Ley del Poder Judicial.


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Texto: Ángel Pueyo Campos, Nuria Esther Pascual Bellido. Véase la lista de participantes


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Funcionarios y personal de justicia

La distribución territorial de jueces y magistrados presenta un desequilibrio importante entre el noroeste y las islas, con los mejores ratios por habitante, y el este y sur peninsular con unas tasas muy inferiores. Según un informe de la Comisión Europea para la Eficiencia de la Justicia, España tiene la mitad de jueces y fiscales y el doble de abogados por cada 100.000 habitantes que la media europea. En el año 2014 había 12 jueces por 100.000 habitantes, cuando la media europea era de 21, y 5 fiscales por 100.000 habitantes frente a los 11 de la Unión Europea (UE). En cambio los letrados alcanzan la cifra de 291 por cada 100.000 habitantes, mientras que la media europea es de 149 abogados. Igualmente, en 2014 había más de 46.000 funcionarios judiciales entre médicos forenses, cuerpo de gestión procesal, tramitación procesal y auxilio judicial. En todas las comunidades el de mayor peso es el cuerpo de tramitación procesal, que asiste directamente a jueces y letrados.

Junto con los jueces, magistrados y fiscales destaca la labor en el ámbito jurídico de los abogados del Estado y de los notarios; constituyen ambas figuras, junto a las de aquellos, dos de las de mayor prestigio. A los abogados del Estado les corresponde la representación y defensa del Estado y de sus organismos autónomos, así como la de los órganos constitucionales. Los notarios actúan en el ámbito extrajudicial, de una forma muy próxima al ciudadano por las funciones que desempeñan, entre las que destacan su labor de asesoramiento y su contribución a la seguridad jurídica preventiva que evita la conflictividad. Entre sus competencias está hacer escrituras de compra o de venta de inmuebles y de hipoteca, otorgar un poder, hacer testamento, constituir una sociedad, celebrar capitulaciones matrimoniales o cualquier asunto de tipo jurídico relacionado con la contratación privada civil o mercantil, con la vida familiar o con las sucesiones por causa de muerte. Los notarios actúan simultáneamente como funcionarios públicos y profesionales del derecho, constituyendo un cuerpo único en todo el territorio nacional. Se calcula que hay en España unos 3.000 notarios, que están repartidos por todo el territorio español, incluso en localidades muy pequeñas. Por comunidades autónomas, las tasas más altas, con más de 6,5 notarios por 100.000 hab., se encuentran en Asturias (6,66), Castilla y León (6,8), Extremadura (6,95), Castilla-La Mancha (6,51), La Rioja (6,62), Navarra (6,09), Aragón (6,98) e Illes Balears (9,97). Solo las Islas Canarias tienen una cifra inferior a 5 notarios por 100.000 hab.

El trabajo de los registradores, también formado por profesionales de gran prestigio, se reparte entre el Registro de la Propiedad, el Registro Mercantil y el de Bienes Muebles. Estos registros dependen del Ministerio de Justicia y sus asuntos están encomendados a la Dirección General de los Registros y del Notariado. Además, el Registro Mercantil y el de Bienes Muebles están establecidos en todas las capitales de provincia y la competencia de cada uno se extiende al territorio de la provincia correspondiente; sin embargo, los registros de la propiedad dentro de una misma provincia pueden ser más numerosos a tenor del volumen de población, extendiéndose su competencia a los llamados distritos hipotecarios. Las comunidades con una mayor tasa de registradores por 100.000 habitantes son La Rioja (3,47 ), Aragón (2,81) y Castilla y León (2,79). Los registradores cubren todo el territorio nacional, siendo la tasa más generosa en comunidades con densidades de población moderadas o bajas.

Para la asesoría jurídica y económica, en materia sociolaboral y empresarial, se cuenta con los graduados sociales, que son operadores jurídicos reglamentados en la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la Ley reguladora de la jurisdicción de lo social y en la Ley Concursal. En su condición de técnicos en materias sociales y laborales les corresponde las funciones de estudio, asesoramiento, representación y gestión en los casos permitidos por la Ley, en todos cuantos asuntos laborales y sociales les fueren encomendados ante el Estado, entidades paraestatales, corporaciones locales, seguridad social, organización sindical, entidades, empresas y particulares. Tienen competencias por vía judicial y administrativa y pueden actuar también en conciliaciones, peritajes, mediaciones, servicios a empresas y trabajadores, entre otras.

En justicia, los procuradores son necesarios en los procesos civiles, penales y contencioso-administrativo; son los encargados de recibir las notificaciones que puedan generarse en un proceso judicial (notificación de autos, de sentencias…), también presentan los escritos preparados por el letrado y representan a las personas litigantes.

Por otra parte, la organización territorial de la justicia en partidos judiciales estaba determinada por la Ley de Planta que establecía que un partido judicial debería atender a una población de 50.000 habitantes y un territorio de 15 km de radio. Sin embargo, desde el Pacto de Justicia de 2001, se considera que esta ratio está desfasada y que ha provocado una dispersión exagerada. Para ello, el CGPJ propone su reforma profunda: los partidos judiciales deberían ser más extensos y tener mayores dotaciones de medios y servicios de apoyo. Esta reestructuración ahorraría costes y sería más racional, pero se pasaría de 431 partidos judiciales a 199 y muchas provincias perderían partidos. Las circunscripciones pasarían a atender una población de 100.000 habitantes, y el territorio atendido no debería estar a más de una hora de desplazamiento. Sin embargo, es un tema todavía en debate; junto a la anterior está la reforma propuesta por el Informe de la Comisión sobre Demarcación y Planta, constituida en el seno del Ministerio de Justicia de marzo de 2010.


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Texto: Ángel Pueyo Campos, Nuria Esther Pascual Bellido. Véase la lista de participantes


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Actividad Judicial

La actividad de la justicia se mide por diferentes indicadores como la tasa de resolución y de pendencia, que relaciona la actividad con la capacidad resolutiva en un periodo determinado. En líneas generales se observa un esfuerzo de trabajo que está ayudando a la descongestión del sistema por la mayor resolución de casos frente a los que entran, aunque todavía haya comunidades autónomas con elevadas tasas de pendencia y de congestión, con acumulación de casos sin resolver. Las causas tienen que ver con el aumento de la litigiosidad y con la falta de medidas tendentes a implantar refuerzos en los órganos judiciales para poder asumir el volumen de trabajo. Esto supone que, como se aprecia en el mapa Asuntos ingresados por magistrado o juez, algunas comunidades como la andaluza, madrileña y murciana concentran un número importante de asuntos ingresados.

La congestión y saturación crónica del sistema judicial explican algunos de los retrasos y quejas. Por una parte, por los problemas estructurales en el funcionamiento de juzgados y tribunales; por otra, por la disconformidad con las resoluciones judiciales, peticiones de información, etc. En general, se pide una justicia más atenta y transparente, más ágil, que proteja a las víctimas y a los más débiles, que mantenga informado al ciudadano y una justicia de calidad impartida por profesionales que generen confianza. Las distintas cargas explican la concentración de los problemas en algunos juzgados, que suelen coincidir con los que tienen mayor volumen de trabajo y sentencias resueltas, como son la Comunidad de Madrid, Comunitat Valenciana y Andalucía.

Es en los juzgados de primera instancia donde se percibe parte de las demoras en la resolución de conflictos. La duración de los procedimientos es una de las métricas habituales a la hora de valorar la eficacia y calidad del sistema judicial de un país. La lentitud de la justicia puede medirse a través de la duración media de los asuntos. Según los datos del CGPJ en 2015 mejoraron las duraciones medias de resolución de forma generalizada. De acuerdo con estas estadísticas, en el conjunto de las jurisdicciones, en 2015, un asunto tardó en resolverse una media de 3,4 meses en primera instancia y 4,2 meses en segunda instancia con una reducción de los tiempos en un 7,5% y un 8,7%, respectivamente. En el caso del Tribunal Supremo, sin embargo, las duraciones medias aumentaron en un 4,8% en 2015, con un plazo medio de 11,6 meses para resolver un litigio.

Es importante destacar el sobreesfuerzo de la justicia española cuando el número de jueces, como antes se ha dicho, está muy por debajo de la media europea (12,5 jueces por 100.000 habitantes frente a 21,6). Sin embargo, no solo se trata de aumentar la plantilla, sino de acometer reformas más profundas en el modelo organizativo. Los retrasos se producen en las resoluciones de los magistrados y no en la tramitación de los casos.

Los juzgados y tribunales que constituyen el poder judicial en España conocen y deciden todos los procesos jurisdiccionales de los órdenes civil, penal, contencioso-administrativo, social y militar. La mayor parte de los asuntos ingresados por jurisdicción en 2015 fueron penales (71%) y el resto se reparte entre el 22% de asuntos civiles, el 4,7% sociales y el 2% contenciosos. Los asuntos penales son los más numerosos en todas las comunidades autónomas, aunque destacan los valores de Navarra (73,5%), Andalucía (73%), Cataluña (72,2%) y Extremadura y Murcia con 70,5%. Los asuntos civiles destacan en Illes Balears (67,3%), mientras que en la mayoría de las comunidades autónomas, oscilan entre el 20% y el 30%.

  • Mapa de asuntos resueltos por jurisdicción. 2015. España. PDF. Datos Interactivo.
  • Gráfico estadístico de asuntos en trámite en todas las jurisdicciones. 2004-2015. España.
  • Mapa de asuntos civiles resueltos en los juzgados de paz según tipología. 2016. España. PDF. Datos Interactivo.
  • Gráfico estadístico de evolución de los asuntos civiles resueltos en los juzgados de paz. 2006-2016. España.
  • Mapa de asuntos penales resueltos en los juzgados de paz según tipología. 2016. España. PDF. Datos Interactivo.
  • Gráfico estadístico de evolución de los asuntos penales resueltos en los juzgados de paz. 2006-2016. España.


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Texto: Ángel Pueyo Campos, Nuria Esther Pascual Bellido. Véase la lista de participantes


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Descarga del compendio "España en mapas. Una síntesis geográfica"
Edición marzo 2019.